文/聂燕军
2016年7月2日十二届全国人大常委会以138票赞成、5票反对、14票弃权，表决通过了《资产评估法》（以下简称《评估法》），自2016年12月1起实施。《评估法》是第一部统揽评估全行业的根本法，肯定了各专业领域评估的合法地位，体现了专业化分工的特点。本文从专业性角度进行讨论，以利各专业领域评估机构及其评估专业人员更好地依法开展业务。
作者从2006年开始参与《资产评估法》的起草工作，并随国土资源部、住房和城乡建设部、财政部去全国各地为立法调研，在《资产评估法》草案出来后多次与全国人大常委会法制工作委员会论证讨论。《资产评估法》十年时间广泛征求意见历经三届人大、经过常委会四次审议通过，一方面说明法出台的难度，另一方面也说明意义重大。
目前国内共有六类评估专业。按照国务院现行的文件规定，即国办发[2003]101号《国务院办公厅转发财政部关于加强和规范评估行业管理意见的通知》文件要求，“根据目前我国社会主义市场经济发展的客观需要，设置注册资产评估师、注册房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员和旧机动车鉴定估价师等六类资产评估专业资格”。在《评估法》出台之前，在法律层面有一些规定，例如《城市房地产管理法》第三十三条规定“ 国家实行房地产价格评估制度”。第五十八条规定“ 国家实行房地产价格评估人员资格认证制度”。在行政法规层面，国务院令第91号《国有资产评估管理办法》第二条规定“国有资产评估，除法律、法规另有规定外，适用本办法”。
《评估法》在评估管理体制方面争议较大，从2012年草案到2016年审议通过成为正式法律，中间发生了重大转变。2012年立法说明中提到“行业多头管理、评估市场人为分割”，草案第六条提到“国务院建立资产评估行业管理协调配合机制，负责协调和指导资产评估行业发展。国务院资产评估行业管理部门在资产评估行业管理协调配合机制框架下，负责监督管理资产评估行业”。经过二审、三审到四审稿，经过多次修改、转变并最终审议通过。《评估法》第七条规定，“国务院有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理。设区的市级以上地方人民政府有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对本行政区域内的评估行业进行监督管理”。
《评估法》第一次以法的形式通过专业分工规范六大类别的评估行为，保护评估当事人合法权益，明文规定评估机构及其评估专业人员依法开展业务受法律保护，具有重要的意义。
新出台的《中华人民共和国资产评估法》，法律名称虽然叫“资产评估法”，但资产评估的内涵已是广义概念，不仅仅是指财政部门所管的资产评估类别，而是包括现有的五个部门分别管的六大评估领域，即资产评估，土地评估，房地产评估，矿业权评估，保险公估和旧机动车评估等六种专业类别，分别由财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、商务部、保监会五个部门管理。2016年7月2日下午全国人大常委会第二十一次会议闭幕会新闻发布会上，常委会有关人员对法出台的相关情况做了介绍。《资产评估法》是按照现行的管理体制做出的规定，由各部门分别管理，充分肯定了各专业类别的法律地位，便于更好的发挥各专业类别评估的作用。目前国家有七部法律包括《刑法》、《公司法》、《保险法》、《证券投资基金法》、《证券法》、《公路法》、《企业国有资产法》，这些法律中资产评估的内涵也是广义的概念。这也澄清了有些人对这些法律中的资产评估是狭义的资产评估的理解。
《评估法》是一部明确专业领域、肯定专业类别、确定专业人员、实施专业管理、强调专业分工与协作的行业大法，法律条文的形式和内容体现了“专业性”，主要体现在：
1、专业领域。《评估法》第二条规定“本法所称资产评估(以下称评估)，是指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为”。第六条规定“评估行业可以按照专业领域依法设立行业协会”，这里的专业领域指的就是上文提到的六大领域。现实中不动产评估价值是评估中的主要价值，占评估额的主要部分。
2、专业评估师。《评估法》第八条规定“评估专业人员包括评估师和其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员。评估师是指通过评估师资格考试的评估专业人员。国家根据经济社会发展需要确定评估师专业类别”。该条规定说明，评估师是按照专业类别通过考试取得的。由于各种评估专业类别有其自身的专业特点，专业性是比较强的。法律中形式上统一的“评估师”名称，并不是以“资产评估师”涵盖所有类别，这里的评估师也是广义的评估师，如上文所述六大专业类别，即注册资产评估师、注册房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员和旧机动车鉴定估价师。
至于其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员，立法本意是体现行政审批制度改革精神，降低从业门槛，促进评估专业人员创业就业，创造更多的就业岗位和更多的就业机会。但如何来鉴定，法律条文中没有进一步说明。90年代末到00年代初，各地曾经出现过评估员，由各地房管部门组织培训，考试合格后发放评估员证书。现实中，各评估机构内部有大量实际从业的非评估师从业人员，这些人员从加入某个机构开始，接受机构的内部培训，成为实际工作中的业务骨干，特别是征收拆迁过程中大量的拆迁评估员，他们也是具有一定的评估专业知识及实践经验的评估从业人员。中国土地估价师与土地登记代理人协会从2008年开始一直推行实践考核。按照中估协发〔2014〕2号《关于印发＜土地估价师实践考核与执业登记办法(修订)＞的通知》，考生通过考试后需要参加一定年期的实践考核，必要时还需要参加面试，考核通过后才能成为正式的土地估价师。
此外《评估法》第五条规定“评估专业人员从事评估业务，应当加入评估机构，并且只能在一个评估机构从事业务”。这明确要求评估专业人员和具有房地产估价师、土地估价师、资产评估师、矿产权评估师等多个评估资格的评估师，只能在一个机构执业。如果他所在的机构只在部分专业领域执业，那么他多余的评估资格证书不能在其他机构挂靠，否则就是违法。第十三条规定“评估专业人员应当履行下列义务：接受行业协会的自律管理，履行行业协会章程规定的义务”。这就要求评估专业人员接受行业协会的自律管理，应成为协会会员。
3、专业机构。《评估法》第十五条规定“合伙形式的评估机构，应当有两名以上评估师；其合伙人三分之二以上应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。公司形式的评估机构，应当有八名以上评估师和两名以上股东，其中三分之二以上股东应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师”。评估机构采取合伙制的相对少数，多数采用公司制。该条规定要求公司有八名以上评估师才能设立，事实上对从事单一业务类别的评估机构在评估师数量方面提高了机构设立的门槛；对现有的不足八名评估师的机构也会产生影响，会迫使机构合并重组。法律没有对八名评估师是否区别专业类别做出规定，没有对设立分支机构做出规定，在执行中都会造成困惑，还需要看未来各行政管理部门制定的评估行业监督管理办法。法律要求公司有三分之二以上股东，但没有明确股份比例，没有规定股份中不能有法人股，没有要求法定代表人是评估师，对公司名称、评估师股东专业类别也没做出限制，这对资本市场介入评估机构有利，但同时对机构的管理带来挑战。因为《公司法》要求股东按股份比例来决策，不是按股东人数来决策，而专业机构是以专业的能力来承担社会责任。如果评估机构是资本在掌控，而不是专业人士，会对整个行业带来不确定性。此外按照《公司法》股东以出资额为限承担赔偿责任。如果资本从股份比例上控制了公司，在专业能力上不能进行有效把握，对机构本身来讲也是风险。
《评估法》第十六条规定“设立评估机构，应当向工商行政管理部门申请办理登记。评估机构应当自领取营业执照之日起三十日内向有关评估行政管理部门备案。评估行政管理部门应当及时将评估机构备案情况向社会公告”。这条说明，设立机构是备案不是审批，评估机构自领取营业执照后就可以从事评估。备案是按照评估机构所从事评估业务的专业领域向有关评估行政管理部门备案。如从事房地产评估业务的，向住房和城乡建设部门备案；从事土地估价业务的，向国土资源管理部门备案等；从事资产评估业务的，向财政管理部门备案等。综合性评估机构需要向所从事评估专业领域的各个主管部门备案。也就是说法律对行政监管、协会自律和评估师都按专业类别进行划分，但对评估机构并未限制专业类别。符合该法规定的已经设立的评估机构，可以向所从事评估专业领域的各个主管部门备案，为混业经营创造了条件，有利于机构自由竞争和做强做大。当然，法律对原有名称中含有“资产评估”字样的评估机构更有利。
4、专业协会。《评估法》第六条规定“评估行业可以按照专业领域依法设立行业协会，实行自律管理，并接受有关评估行政管理部门的监督和社会监督”。第三十三条规定“评估行业按照专业领域设立全国性评估行业协会，根据需要设立地方性评估行业协会”。第九条“有关全国性评估行业协会按照国家规定组织实施评估师资格全国统一考试”。这些规定一方面说明行业协会必须按专业领域设立，另一方面赋予这些全国性行业协会组织全国统一考试的职能。国家提倡“政设分离”，“一业多会”。法律的这些规定符合行业管理由行政管理为主向行业协会自律管理改变的改革方向，但一定程度上不利于推行“一业多会”。
《评估法》第三十六条规定“评估行业协会履行下列职责：建立会员信用档案，将会员遵守法律、行政法规和评估准则的情况记入信用档案，并向社会公开。规范会员从业行为，定期对会员出具的评估报告进行检查”。法律规定评估机构和评估专业人员违法要承担赔偿责任，那么评估结果具体数值的准确性毫无疑问会成为焦点。协会有职责对会员的报告进行检查，在评估结果准确性鉴定方面，发挥专业协会作用。
5、专业监督管理。《评估法》第三十九条规定“国务院有关评估行政管理部门组织制定评估基本准则和评估行业监督管理办法”。第四十条规定“设区的市级以上人民政府有关评估行政管理部门依据各自职责，负责监督管理评估行业，对评估机构和评估专业人员的违法行为依法实施行政处罚，将处罚情况及时通报有关评估行业协会，并依法向社会公开”。此外《中华人民共和国证券法》第一百六十九条规定“资产评估机构从事证券服务业务，必须经国务院证券监督管理机构和有关主管部门批准。资产评估机构从事证券服务业务的审批管理办法，由国务院证券监督管理机构和有关主管部门制定。”。
法律在执行过程中，很大程度上取决于国务院有关评估行政管理部门组织制定的评估行业监督管理办法的具体内容。很可能会出现“一法各表”的情况，类似于国际上中国大陆地区和台湾地区的“一中各表”。虽然法律放低了各专业领域的从业门槛，但是不是放任监管。某种角度讲，有关评估行政管理部门制定的评估行业监督管理办法，会大大影响社会公众对法律的理解。
6、专业评估基本准则。《评估法》第三十九条规定“国务院有关评估行政管理部门组织制定评估基本准则”。第三十六条规定“评估行业协会依据评估基本准则制定评估执业准则和职业道德准则”。法律没有规定制定统一的评估基本准则，而是规定国务院有关评估行政管理部门组织制定评估基本准则，说明目前的六个类别的评估基本准则，差异性大于共性。
按照《中华人民共和国标准化法》，“国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定，在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止”。现有的国家标准有《城镇土地估价规程》GB/T 18508-2014、《农用地估价规程》GB/T 28406-2012、《房地产估价规范》GB/T 50291-2015等，行业标准有《资产评估准则》等。这些仍将是各专业领域需遵守的规程和准则，有国家标准的要按照国家标准来执行。
7、法定评估业务。《评估法》第三条规定“涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的(以下称法定评估)，应当依法委托评估机构评估”。第二十八条规定“评估机构开展法定评估业务，应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章”。目前的法定评估业务在法律中有相应的规定。
《城市房地产管理法》第三十二条规定“基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格应当定期确定并公布。具体办法由国务院规定”。《土地管理法》第二条 规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度”。第四十三条 规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。国有土地是最重要的国有资产，按规定需要评估的就是法定评估。国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。《企业国有资产法》第四十七条 规定“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估”。以上法律法规都是对法定评估的规定。毫无疑问，执行中，还要看有关评估行政管理部门制定的评估行业监督管理办法，以及设区的市级以上人民政府有关评估行政管理部门如何进行监管。
法律虽然对法定业务做了特别的规定，并不是非法定业务不需要承担法律责任。非法定业务同样需要承担法律责任。
8、专业资格考试。《评估法》第九条规定“有关全国性评估行业协会按照国家规定组织实施评估师资格全国统一考试。具有高等院校专科以上学历的公民，可以参加评估师资格全国统一考试”。这条规定说明，虽然《评估法》是统揽评估全行业的根本法，考试没有全行业的考试，还是按照专业类别全国考试，这也说明六个类别的专业内容差异性大于共性。考试将因专业不同，内容不同。报名考试只有学历要求，不再有从业年限要求，有利于从业人员通过考试取得评估师。
9、专业能力。《评估法》第十二条规定“评估专业人员享有下列权利：依法向有关国家机关或者其他组织查阅从事业务所需的文件、证明和资料”。第十三条规定“ 评估专业人员应当履行下列义务：对评估活动中使用的有关文件、证明和资料的真实性、准确性、完整性进行核查和验证”。法律虽然赋予评估专业人员查阅文件、证明和资料的权利，实践中是很难做到的，要做到核查和验证就更困难。虽然第二十三条也规定“委托人应当对其提供的权属证明、财务会计信息和其他资料的真实性、完整性和合法性负责”，即委托人对“真实性和完整性”负责，但是这不能转移、代替或免除评估专业人员的责任。除了“真实性和完整性”外，评估专业人员还需要对“准确性”负责。总之评估专业人员的责任还是需要评估人员来承担。这实际上是对专业能力的规定，加大了评估工作的难度，对评估人员专业能力形成挑战。
此外《评估法》第二十九条规定“评估档案的保存期限不少于十五年，属于法定评估业务的，保存期限不少于三十年”。 试想一个25岁的评估人员承接法定评估业务，项目档案要保存到55岁以后，相当于评估人员的项目业务档案要保存到退休。第五十条规定“评估专业人员违反本法规定，给委托人或者其他相关当事人造成损失的，由其所在的评估机构依法承担赔偿责任。评估机构履行赔偿责任后，可以向有故意或者重大过失行为的评估专业人员追偿”。 这就进一步说明，虽然《评估法》降低了从业门槛，但是需要承担风险。如果专业能力不能胜任，是评估专业人员的责任造成损失的，机构和评估专业人员都要承担赔偿责任。
四、结语
1、对于行业管理来说，各评估行政主管部门应加快制定评估行业监督管理办法。虽然国家提倡简政放权，但是法律赋予各评估行政主管部门制定评估行业监督管理办法的职能，事实上强化了行政部门的监管。某种程度上来说，评估行业监督管理办法会影响着行业的未来发展走向。评估行业协会应在现有评估执业准则和职业道德准则基础上加快制定修改完善步伐，突出各个专业类别的专业优势和特点，通过为社会提供高水平的专业服务来提高整个专业类别的公信力，促进行业的发展。
2、对于评估机构来说，首先要接受《评估法》带来的挑战。评估行业发展最为成熟的土地评估、房地产评估、资产评估均已依法设立了行业协会，并分别接受国土资源部、住房和城乡建设部以及财政部的指导和监督管理。《评估法》实施后，行业管理体制将维持现状不变，还是各搞各的、各管各的，仍维持“多龙治水”现状。虽然理论上机构在各评估行政主管部门备案后可以从事各专业类别的业务，但是首先要接受各评估行政主管部门的监管，并做好应对可能会出现的“一法各表”的情况。更重要的是，《评估法》明确规定评估专业人员违反本法规定，给委托人或者其他相关当事人造成损失的，由其所在的评估机构依法承担赔偿责任。评估机构法律责任重大。虽然法律为机构的自由竞争和做强做大创造了条件，但机构的竞争更重要的是专业能力的竞争。机构要强化业务管理及评估专业人员管理，提高执业人员的综合能力，完善内控制度，明确项目中各岗位的责任，控制项目的风险，维护行业的公信力，不能因为专业能力不足触犯法律，不能因为不诚信损害自身荣誉及行业形象。
3、对于评估专业人员来说，要认真学习、深刻领会、准确把握《资产评估法》的精神实质，做到学法、知法、懂法、守法。更重要的是加强专业学习，提高专业能力，提高自身素质，勤勉谨慎执业，不违法、不犯法，以专业化基础上的综合能力贯彻《评估法》。
作者介绍：聂燕军
资深土地估价师、注册房地产估价师、全国房地产经纪人、产权经纪人，美国估价师（MAI）、英国皇家特许测量师（MRICS）、香港地产代理人，高级经济师、EMBA。中国土地估价师与土地登记代理人协会副秘书长，中国房地产估价师和房地产经纪人学会理事，《北京估价师》杂志副主任，北京市房地产法学会副秘书长、北京市法学会理事、北京土地学会土地价格与估价委员会秘书长。
1997年进入北京市国土资源和房屋管理局价格评估所，从事房地产估价行业管理和实务工作。2012年8月进入北京华信房地产评估有限公司，担任公司董事、副总裁。