文/孔洁
中博信工程造价咨询（北京）有限公司入围某政府机关2014-2017年审计中介服务机构后，陆续开展为其所属单位全过程跟踪审计，主要有某中心老旧小区改造项目、某办监控指挥平台项目、某校室外工程、某局绿化站工程，建设投资达13亿。政府审计框架下的全过程跟踪审计项目，以及同为全过程造价跟踪项目，究竟两种全过程造价咨询模式有何不同,本文将结合实际情况，系统阐述这两类咨询的差异及应对策略，以便诸位同仁在工作开展中参考。
一、背景和需求不同
1999年2月，国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发【1999】第16号）文件中，首次提出：对重大项目要进行专项审计和跟踪审计的要求。2004年7月，国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》特别指出：审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。因此各级政府加大对政府投资项目的审计监督力度，促进提高财政资金使用绩效，改变过去的事后审计为事前介入、事中跟踪，对政府投资项目、财政专项资金等尝试进行全过程跟踪审计，跟踪审计应运而生。
2006年，建设部颁布了《工程造价咨询企业管理办法》（建设部令【2006】149号），对造价咨询企业资质资格方面做出严格规定，中国建设工程造价协会2009年颁布《建设项目全过程造价咨询规程》，推行全过程造价咨询服务能有效加强造价控制，通过造价咨询公司从项目开始阶段跟进，利用“目标控制 过程控制 动态控制”的理念，将造价控制目标按阶段细化，有效开展造价控制。促进设计优化，设计对造价影响巨大，通过全过程造价咨询，及早帮助委托方从工程前期控制造价。可以有效节约咨询费用，实行全过程造价咨询，减少了分阶段造价咨询的工作界面和协调难度，有效节约了咨询费用。
二、目的和作用不同
建设项目全过程跟踪审计，是指审计部门和审计人员依据现行法律、法规和相关规定，确定审计工作重点、程序和方法，对建设项目实施过程的合法性、真实性、规范性进行跟踪审计监督，目的是促进建设项目规范管理，有效控制工程造价，顺利实现投资目标。中直机关审计室根据机关内部的特点，制定有其建设项目全过程跟踪审计操作规程，其规程的法律依据主要是根据《中华人民共和国审计法》及《某机关建设项目审计工作暂行办法》。政府审计监督的职能特点明显。
全过程造价咨询是指工程造价咨询公司接受委托，运用工程造价管理的知识和技术，为寻求解决建设项目决策、设计、交易、施工、结算等各个阶段工程造价管理的最佳途径，从建设项目前期、实施到竣工结决算各阶段、各环节，承担建设项目的项目建议书、可行性研究、投资估算、概算、最高投标限价、结算、竣工决算等的编制与审核工作，对工程造价全过程进行监督和控制的智力服务。建设项目全过程造价管理咨询工作规程则是由中国建设工程造价管理协会制定的，其法律依据主要是《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国审计法》等，从而可以看出其所侧重的工作依据是建设项目本身所代表的特征，技术业务性特点相对明显。
在某机关全过程跟踪审计项目中，要切实发挥“服务、监督、见证、评价”的审计职能，明确审计单位的职责，处理好审计监督与服务的关系，把握好参与程度，不替建设单位包办其应当完成的建管工作。通过跟踪审计规范建设单位行为，促进其自身建管工作能力的逐步完善，进一步加强跟踪审计独立性，保证审计结果的客观、公正。
三、业务人员的要求不同
审计人员应具备与项目审计工作相适应的政治素质、业务水平、工作经验和组织协调能力，熟悉和了解有关政策、法律法规和工程造价管理的有关规定，实事求是、客观公正。
造价咨询人员应具备工程技术知识作为基础，兼具经济、法律、管理等方面知识的复合型人才。在道德水平上也有相关要求，要有良好的责任意识、诚信意识和服务意识，要经得起考验，不为诱惑所动。
某机关由于其在国家政治层面的特殊地位，基本所有项目都列入保密范围，部分项目属于国家机密。鉴于这一点，作为中介第三方，我们的员工政治素质应位列首位，严守保密制度，谨言慎行，态度严谨，无论是语言沟通或函件往来，措辞要得体，不当言辞尽量避免。
四、项目相同阶段工作重点不同
政府跟踪审计项目建设前期阶段审计主要内容：建设程序的合法性、完整性；项目投资的经济性、合理性；前期费用的合规性、真实性。监督建设单位按程序按规定办事，避免发生决策失误，提高资金使用效益。项目建设实施阶段审计主要内容：建设资金是否及时到位、合规使用；合同履行是否依约、全面；价款计量支付是否真实、合法；财务核算是否真实、正确。对工程造价及财务支出中存在的问题及时提出咨询意见，并适时出具阶段性审计结论，督促对存在问题的处理和整改落实，促进工程建设规范而顺利地实施。项目建设竣工决算及移交阶段审计主要内容：工程竣工决算的真实性、准确性；检查预算执行的真实性、合规性；审计竣工财务决算情况，揭示项目建设和资金管理中存在的问题，促进建设单位提高项目管理水平，促使建设资金合法、节约、有效使用。简言之，工作重点突出一个“审”字。
全过程造价管理咨询主要按照建设项目建设程序所涉及的决策阶段、设计阶段、交易阶段、施工阶段、竣工阶段划分，其对应的主要工作包括投资估算编制或审核、设计概算编制或审核、施工图预算编制或审核、工程量清单编制与审核、招标控制价编制或审核、投标报价分析、工程计量与支付的确定或审核、合同价款调整的确定或审核、竣工结算审查、工程决算编制等一系列业务。简言之，工作重点突出一个“做”字。
五、在政府审计框架下的全过程跟踪项目应注意的事项
（一）程序
审前调查：听从安排，全面了解建设项目的基本情况：土地征迁、建设依据、建设规模、主要建设内容、资金来源等，同时收集与建设项目有关的资料，包括技术资料、审计法规等方面。
制定审计实施方案：方案是做好跟踪审计工作的纲领性文件，是为实现审计目标所需实施的具体审计事项、方法、步骤。要针对建设项目的特征，明确具体审计目标，细化审计内容，确定审计重点，控制审计风险。
跟踪审计工作交底制度：跟踪审计是一项系统工作，在实施跟踪审计过程中会与建设单位及各参建单位发生工作联系。为了让工程项目参建单位对跟踪审计工作有更进一步的了解，明确跟踪审计同相关单位间工作流程操作办法，保证跟踪审计工作有效、和谐开展，应建立跟踪审计交底制度。通过交底，既能理顺现场个单位配合协作关系，还可以此为渠道得到各单位对跟踪审计工作的意见与建议，拓宽跟踪审计思路，改进跟踪审计工作方法，保证其健康发展。
审计月报制度：跟踪审计按月报送审计工作情况，反映当月工程项目投资、建设进度，跟踪审计工作开展情况，汇总当月跟踪审计发现的问题、提出的建议及其落实整改情况。
（二）审计风险评估
由于现阶段关于全过程跟踪审计的法律、法规和相关规范比较缺乏，跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告规范不是十分完善，导致跟踪审计工作有主观性和随意性，审计独立性、权威性受到挑战。作为中介第三方，客观原因造成其夹缝中生存的现实情况，为了中标或入围政府审计名录，在投标报价中无序压价，在全过程实施项目阶段考虑自身经营成本，只能缩减人员来降低成本，同时由于人员的业务水平、道德底线不同，容易造成审计不到位，存在审计盲区，滋生腐败。由于跟踪审计涉及到设计、建设、施工、监理等部门，有关部门对跟踪审计的重要性认识不足，对跟踪审计不理解、不信任、不配合，认为跟踪审计就是跟踪监视，跟踪审计就是控制对施工单位的付款，因此，有关单位对需要跟踪监督的关键环节有意逃避审计监督；加之跟踪审计受法制环境、社会环境、工作环境的影响，给跟踪审计工作增加了难度。
（三）跟踪审计的主要内容
1、项目前期阶段的主要内容有：
审查项目建设程序执行情况：项目立项及批复手续。主要审查项目建议书、可行性研究报告、环境影响评估报告、项目批复、投资概算、保密工程批复（如有）等文件是否齐全。 项目规划与设计程序。主要审查项目的建设规划、土地使用、环保及消防许可、初步设计、施工图设计及图纸审查等文件是否齐全。 提醒督促建设单位尊重项目建设的客观规律，按照建设程序办事，对于未严格按照建设程序相关规定组织项目建设的，及时出具审计建议书。
审查招投标程序及文件:审查项目设计、施工、监理、咨询等单位的选用，材料设备采购等是否按规定履行了招投标程序。审查招标代理单位、招标控制价编制单位是否具有相应资质，招投标阶段的各类文件是否到相关主管部门备案。审核资格预审文件、招标文件的内容是否完整、规定是否合法、表述是否准确、文字是否严谨。审核工程量清单的内容是否完整，是否存在缺漏项；项目特征描述是否完整、清晰。对开标、评标的全过程进行审计监督，对影响招标公平、公正性的行为及时提醒和制止。根据建设单位要求，协助建设单位对中标价进行分析。
审查合同协议文本:审查建设单位是否及时与相关单位签订了合同，合同内容是否合法、公平，表述是否准确，与招标文件和投标承诺是否一致。对施工合同条款进行重点审查，包括合同类型选用是否恰当，合同条款是否完整，双方权利义务约定是否明确等。对于按规定可以不通过招投标选择施工单位的项目，审核建设单位是否采取了比选等方式确定施工单位，对项目的预算进行审计。
审查内部控制制度建立情况:督促并指导建设单位建立完善的内部控制管理制度体系。审查内部控制制度的执行情况。审查项目管理人员是否严格按照制度办事，对于违反规定的，审计组应向建设单位提出书面意见要求改正。
审查前期财务管理情况:审查项目建设资金的来源及到位情况，是否按要求做到专款专用。对项目前期费用支出情况进行审计，主要审核土地征用及迁移补偿费、勘察设计费、监理费、招标费、建设单位管理费等各项费用计取是否符合国家相关规定，核算是否符合会计制度的规定。
2、项目施工阶段的主要内容有：
审查合同执行情况：审查设计、施工、监理、咨询、代理等合同的履行情况，合同双方是否全面及时地履行了合同规定的权利义务。如发生合同内容或范围变化、国家法律法规变化、造价管理部门出台新政策新规定时，及时向建设单位提出签订补充协议的建议，对协议条款进行审核。合同实施过程中，如发生合同双方对合同条款理解的差异，导致执行过程中出现争议，负责对争议事项提供咨询意见。
审查材料和设备采购情况：审查材料和设备采购方式是否合法合规。依法应通过招标采购的，是否采用了上述方式选择供应商，采购过程是否公开透明。审查暂估价材料的审批程序是否符合规定，采购价格是否合理。参照造价管理部门颁发的有关价格信息，考察市场价格水平，在建设单位需要时，提供建设期间人工、主要材料及设备的价格咨询服务。
审查设计变更和工程洽商签证：审查变更、洽商产生的原因及内容，有无擅自扩大建设规模和提高建设标准等问题。审查变更、洽商签证的程序是否符合规定，签认手续是否合法、完备、及时。审查变更、洽商签证编号是否连续，内容是否完整，表述是否清楚，计量是否准确。审查工程变更价款的确定是否符合合同规定，计算是否准确，掌握工程造价变动情况。
审查工程索赔：审查施工单位提出的工程索赔依据是否充分，证据是否有效，手续是否齐全，索赔价款计算是否符合约定。协助建设单位对因施工单位原因造成的工期延误和经济损失进行反索赔。
审查工程进度款：审查工程进度款支付是否符合合同约定，工程进度确认是否合理，手续是否完备，计算是否准确，并出具审计意见。
审查单位、单项工程结算书：对施工单位报送的单位工程、单项工程竣工结算进行审计，审核其合法性、真实性和准确性，出具审计报告。
审查中期财务管理情况：审查项目财务管理和会计核算是否符合规定。审查建设资金到位情况是否与投资进度相衔接，有无大量资金闲置或因资金不到位而造成停工待料损失现象。审查建设资金是否按规定存储、单独核算、专款专用，有无挤占、挪用建设资金情况。审查建设单位管理费的计取范围、标准及支出情况是否符合规定。
3、项目竣工阶段内容主要有：
竣工验收及移交审计：检查建设项目是否按照规定的程序和方法进行了竣工验收，验收手续是否齐全，资料是否完整。
竣工结算审计：在单位、单项工程结算审计的基础上，对施工单位编报的项目竣工结算书进行审计。审查竣工结算是否按照招投标文件和合同约定的结算原则和计价方式进行编制，资料是否齐全，手续是否完备，数字是否准确。审核合同价款的调整是否符合招投标文件和合同的规定，工程量计算是否准确，各种费用的计取是否合理。审核索赔事项是否真实，签证记录是否完备，金额计算是否准确。审核有关工期、质量的奖惩金额是否符合合同规定。
竣工决算审计：对工程竣工决算报表进行审计。审核建设单位是否按照国家和主管部门的相关要求，真实、准确、完整、及时的填报工程竣工决算报表和说明书。对各项建设投资支出进行审计。审核建安工程投资、设备投资、待摊投资、其他投资、待核销基建支出和转出投资等各项投资支出是否真实发生、划分是否准确、计算是否正确。 对交付使用资产进行审计。审核其是否符合交付使用条件，交接手续是否齐全，交付使用是否及时。对尾工工程进行审计。审核未完工程的工程量和预留投资金额的真实性和合理性。对结余资金及基建收入进行审计。审核结余资金管理是否规范，有无小金库；库存物资数量、质量是否存在问题，库存材料价格是否真实；往来款项、债权债务是否清晰，清理是否及时，是否存在转移挪用问题；有无基建收入，清算是否及时，分配是否正确等。对概（预）算执行情况进行审计。审核实际完成投资总额是否真实、准确，并与概（预）算总投资、实际投入进行比较，分析超支或节余原因。对建设单位管理情况进行审计。对项目管理情况和财务管理水平进行评价，指出存在的问题，提出相应的审计建议。
原则上掌握了上述审计内容，基本上可以在政府审计框架下较好的开展全过程跟踪审计。
作者介绍：孔洁
注册造价工程师，现任中博信工程造价咨询（北京）有限公司北京总部高级项目经理。