文/张雪飞
近些年，北京市城乡经济正在飞速发展，城乡一体化的进程也在不断的加快。随着北京城市化进程，加上特色小镇建设以及各乡镇不断推进的棚户区改造项目实施，集体土地拆迁相关政策法规和技术标准修订的滞后性已经严重影响了集体土地房屋拆迁工作的进程。
2011年1月，国务院颁布并实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）,同年5月，北京市政府颁布并实施了《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（京政发[2011]27号），依据前述条例，结合实际情况，对北京市国有土地上房屋征收与补偿规则进行了落实和细化，并随后出台了一系列实施细则，规范了国有土地房屋征收行为。而随着中心城区棚户区改造项目实施的逐步成功，集体土地上房屋拆迁补偿实施中的问题更加凸显，因此及时制定统一的政策来规范集体土地拆迁补偿行为，提高补偿标准来消除房地产市场的变化对老百姓带来的不公平，对于维护社会稳定，建设和谐社会越来越具有重要意义。
一、现行的集体土地上房屋拆迁补偿政策情况
近年来，北京市行政区域范围内集体土地征收补偿通常采用货币补偿与房屋安置相结合的办法，主要根据2003年北京市政府发布《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府令第124号，以下简称124号令）及其实施意见（京国土房管拆[2003]666号）和《关于印发<北京宅基地房屋拆迁补偿规则>的通知》（京国土房管征[2003]606号，以下简称606号文）以及各区县制定的相关文件进行补偿。同时，拆迁补偿中认定的宅基地面积按照《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（市政府令1989年第39号）规定来确定。
1、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（北京市人民政府令124号）的相关规定
办法规定：“宅基地上的房屋拆迁，可以实行货币补偿或者房屋安置，有条件的地区也可以另行审批宅基地。”“拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。”“占地拆迁宅基地以外房屋的补偿，参照征地拆迁的有关规定执行。”“对利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照的，拆迁人除按照本办法的规定予以补偿、安置外，还应当适当补偿停产、停业的经济损失。其中，征地拆迁房屋的经济损失补偿标准，由区、县人民政府规定；占地拆迁房屋的经济损失补偿标准，由乡（民族乡）、镇人民政府规定并报区、县人民政府备案。”“拆除违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，按照重置成新价结合剩余期限给予适当补偿。
2、《关于印发〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见的通知》（京国土房管拆[2003]666号）的相关规定
实施意见明确“宅基地区位补偿价，由区县人民政府以乡镇为单位确定和公布，并报市国土房管局备案。区县人民政府确定宅基地区位补偿价，应当考虑各乡镇行政区域内的土地区位差异，具有一定的幅度。具体拆迁项目的宅基地区位补偿价，可以按照下列方式确定：
⑴由拆迁人委托有资质的评估机构在区县人民政府公布的幅度内，根据被拆迁房屋宅基地的实际情况评估确定；
⑵由区县人民政府或者其指定的相关部门在区县人民政府公布的幅度内，根据被拆迁房屋宅基地的实际情况确定；
⑶区县人民政府确定的其他方法。
乡镇行政区域内兼有国有土地和集体土地，或者与国有土地相邻的，区县人民政府可以批准该乡镇统一参照国有土地房屋拆迁补偿相关规定，确定宅基地区位补偿价格或拟订拆迁实施方案。
3、《关于印发<北京宅基地房屋拆迁补偿规则>的通知》（京国土房管征[2003]606号）的相关规定
通知明确了房屋拆迁补偿价由宅基地区位补偿价、被拆迁房屋重置成新价构成，计算公式为：房屋拆迁补偿价＝宅基地区位补偿价×宅基地面积＋被拆迁房屋重置成新价；宅基地面积按照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十八条确定，宅基地区位补偿价由区人民政府以乡镇为单位，按照确定的当地普通住宅指导价综合测算形成，报市国土房管局备案。同时明确，以经济适用住房或其他房屋定向安置被拆迁人的，当地普通住宅指导价分别为经济适用住房价、定向安置房屋价。
宅基地区位补偿价按下列公式计算：
当地普通住宅指导价，由区县人民政府参照一定时间、一定区域内普通商品住宅均价、城市规划等情况综合确定。
房屋重置成新均价，是指一定时间、一定区域内的被拆迁宅基地房屋重置成新平均价，具体标准由区县人民政府按照前述区域内农村房屋建设情况在400～700元/平方米幅度内确定。
户均安置面积，按照100～150平方米控制，具体安置标准由区县人民政府根据当地农村经济发展水平、农民居住情况确定。
户均宅基地面积，原则上暂统一按0.3亩(200平方米)计算。
二、北京市集体土地上房屋拆迁现状及存在问题
1、北京市集体土地上房屋拆迁现状
近年来，一方面北京市房价水平在大幅度提高，可供建设的城区国有土地却越来越缺乏；另一方面北京市城镇化进程也在逐步加快，建设用地需求日益高涨，越来越多的集体土地被大量征收，但北京市集体土地上房屋拆迁目前仍在沿用《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府124号令），且配套的相关估价文件滞后，区位补偿价等价格水平多年没有调整，各乡镇自行制定各自的拆迁补偿政策，因此造成目前的集体土地拆迁中存在很多问题，拆迁补偿引发的矛盾越来越突出。
2、北京市集体土地上房屋拆迁存在问题
⑴集体土地房屋拆迁补偿政策滞后
目前北京市执行的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》是于2003年颁布实施的，距今已有十多年的时间，各区县制定的相关法规主要集中在2003年至2006年，距今也都超过了10年的时间，法规中规定的已经与现在集体土地拆迁市场有了较大的差距，急需进行修订，以维护集体土地房屋征收市场的稳定，保障被征收人合法权益，体现社会公平。
近年来，在部分城近郊区及与国有土地相邻区域，由于国有土地上房屋征收政策较为完善且被征收人接受程度较高，集体土地房屋拆迁补偿政策被国有土地上房屋征收政策替代，但在实施过程中由于集体土地拆迁补偿政策滞后、法律依据不够充分，也造成许多拆迁补偿纠纷。
⑵集体土地房屋拆迁程序缺乏规范化
程序公正是实体公正的前提和保障，农村房屋拆迁应当按照法定程序进行，但目前尚无专门的法律对农村房屋拆迁的程序进行规制，《土地管理法》规定的只是征收征用集体土地的程序,而不是房屋拆迁的程序。实践中，地方法规、政府规章规定的拆迁程序粗疏、笼统,可操作性差,透明度不高,忽视了被拆迁人农民的知情权和参与权，尤其体现在征地拆迁过程中强制拆迁程序方面：要么政府集征地拆迁决定者、补偿安置政策制定者、补偿安置争议的行政裁决者、强制拆迁的执行者多重角色于一身,权力过大,缺乏制约和监督,强制拆迁程序有诸多野蛮、不公正之处，导致严重影响了其行政行为的公正性和被拆迁人对其行为公平性的信任；要么面对少数唯利是图的被拆迁人而无法依据合法的拆迁程序开展拆迁工作，从而影响整体工程进度。
⑶集体土地房屋拆迁补偿内涵不清、政策多样化，补偿标准存在差异
相关法律法规对集体土地房屋拆迁补偿的内涵表述不够清晰，仅说明了应给予拆迁补偿及补偿款的确定方式，但对于补偿价值内涵未明确表述。现行集体土地房屋拆迁补偿的具体标准是由区县人民政府参照一定时间、一定区域内普通商品住宅均价、城市规划等情况综合确定的，没有明确的测算依据、测算过程和测算方法，也没有经过专业的评估和论证，这种随意性造成了补偿标准不统一，也造成了补偿标准的不合理性，因此也就不可避免地产生了许多纠纷，直接影响了房屋拆迁的进程和效率。同时，在实际集体土地房屋征地拆迁项目实践中，各区县均在实行自行制定的区域性、地方性法规、政府规章，这样导致在执行过程中，集体土地房屋拆迁补偿方案基本上是由各基层政府按照本地区以往的拆迁项目补偿实施方案和经验制定，补偿标准随意性很大，补偿标准不统一、参差不齐，补偿价格不均衡。
⑷集体土地房屋征收补偿标准过低
由于北京市集体土地征收补偿政策于2003年颁布，各区县依据其制定的地方法规也集中发布于2003至2006年，故其补偿标准都是该时间段的价值。2003年为北京房地产市场起步阶段，房地产价值处于历史低点，近年来随着房地产市场的升温，房地产市场价格已有数倍的涨幅。
北京市集体土地房屋拆迁补偿标准为各区县政府直接定价，虽然考虑各乡镇行政区域内的土地区位差异，具有一定的幅度，且可以由拆迁人委托有资质的评估机构评估或由区县人民政府或者其指定的相关部门根据被拆迁房屋宅基地的实际情况确定，但均被限制在区县人民政府公布的幅度内。这种定价机制造成补偿标准与房地产市场无法形成紧密联系，补偿政策中实施的当地普通住宅均价标准较低，导致补偿标准与市场价格脱节。而且目前各区县现行的普通住宅指导价自制定以来，多年来并未根据房地产市场的变化而予以更新，而是通过在拆迁中制定较低的定向安置房价格做到普通住宅指导价与定向房价格相均衡，文件中规定的普通住宅指导价已严重背离了文件中规定的“一定时间、一定区域内普通商品房住宅均价”的内涵。在提供定向安置房的宅基地补偿中，其定向安置房的实际价格远低于其真正的市场价值，同样按政策计算出的宅基地补偿价也远低于其真正的市场价格值。因此，现行集体土地房屋拆迁补偿标准远远低于实际水平，与市场真实价格严重偏离。
⑸宅基地面积认定和补偿方面的不统一
对于集体土地宅基地的土地面积标准的认定，依据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（市政府第39号令）第六条规定：“村民每户建房用地的标准，由各区、县人民政府根据本行政区域的情况确定，但近郊区各区和远郊区人多地少的乡村，最高不得超过0.25亩；其他地区最高不得超过0.3亩；1982年以前划定的宅基地，多于本条前款规定的用地标准的，可按每户最高不超过0.4亩的标准从宽认定，超过部分按照乡村建设规划逐步调整。”
在具体实施过程中，北京市各区县具体执行标准文件中对宅基地面积的认定均为1982年前267平方米、1982年后167平方米，但对于一些特殊问题则均结合各自的特点进行了细化，具体包括：
①经批准的老宅基地面积超出控制面积的部分，可按照宅基地区位补偿价的30-50%进行补偿；
②符合宅基地审批条件，但尚未实际取得宅基地的，可给予适当补偿。但拆迁实施方案确定以另行审批宅基地的方式予以补偿安置的除外。如按该地区宅基地区位补偿价的20%--60%给予补偿，或按能保障居住的安置面积给予补偿；
③新批宅基地面积少于原合法使用的宅基地面积的，对不足部分可以按照拆迁范围内宅基地区位补偿价格予以补偿等。
⑹安置补偿政策的多样性
①户籍人口认定
安置补偿在农村宅基地拆迁中是很重要的环节，因此户籍人口的认定成为重中之重，而在这一环节各个乡镇的认定标准也是参差不齐的，举例来说：对于“空挂户”，有的乡镇坚决不予认可，有的乡镇则采取公示的办法予以部分认可；对于外来迁入人口，有的乡镇予以认可，有的乡镇则予以本村村民一半安置面积；还有对已怀孕尚未出生的胎儿安置认定等等。
②人均安置面积标准
人均安置面积标准，各个乡镇的认定标准也是参差不齐的，有的乡镇人均安置面积标准为50平方米，有的乡镇为人均安置面积标准为60平方米，还有的乡镇为人均安置面积标准为70平方米，从而造成被拆迁人互相攀比、拆迁工程进度缓慢。
⑺违法建设一定程度上阻碍拆迁工作推进
2010年前，集体土地上建设监管缺位，私搭乱建等违法建设情形较为普遍，特别是营利性质的违法建设在一定范围存在并形成相当规模，违法建设与宅基地权属不明问题交织，客观上影响拆迁工作的推进。
三、建议与意见
由于北京市内各地区的集体土地房屋拆迁补偿政策不统一存在诸多的弊端，政府应该制定统一的政策来规范集体土地拆迁补偿行为，消除政策变化对老百姓带来的不公平。同时，一个长期稳定的政策也有助于项目的工作进程。
1、完善集体土地上房屋拆迁补偿方式
根据集体土地房屋拆迁现状结合北京市实际情况，拆迁补偿方式包括应包括货币补偿和产权调换，有条件的地区也可以另行审批宅基地，真正落实由被拆迁人自主选择原则。
2、制定统一的集体土地拆迁补偿政策
建议由北京市人民政府负责制定集体土地房屋拆迁补偿工作指导意见，建立市级拆迁统筹工作机制，加强全市拆迁补偿政策统筹，规范指导相关工作实施。
各区人民政府统筹区域内宅基地房屋拆迁补偿安置方案和标准、拆迁补助及奖励类别和标准，统筹宅基地区位补偿价，实现区域补偿标准总体平衡；明确乡镇人民政府属地管理责任，由属地乡镇人民政府与建设单位共同组建指挥机构，积极主动推进辖区内房屋拆迁补偿安置工作有序开展。同时，拆迁补偿安置方案还应当明确历史遗留等特殊疑难问题认定处理规则，明确认定主体、认定内容、认定程序及原则等，加强属地乡镇人民政府、村“两委”及村民代表的行使权利和职责等。认定程序中应当包括认定结果公示程序并明确公示期限，按照该议事规则形成的相关事项认定结果可作为房屋拆迁补偿与安置的依据。
3、制定新的区位补偿标准
基于历史原因，补偿标准仍可继续沿用《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府124号令）的房、地分离补偿指导思路和精神，补偿款由两部分组成：宅基地的区位补偿价和被拆除房屋的重置成新价。
⑴区位补偿价参照基准地价标准
由于宅基地现有的区位补偿标准过低，且各区补偿标准也不一致，建议可以参照2014年8月26日由北京市政府发布的《北京市人民政府关于更新出让国有建设用地使用权基准地价的通知》[京政发[2014]26号]制定的国有建设用地基准地价标准，对集体建设用地区位补偿价进行修订、补充和完善，制定全市范围内统一的集体建设用地区位补偿标准，提高补偿标准，实现集体土地与国有土地的权利价值同等。
⑵区位补偿价参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准
当地普通住宅指导价，由区县人民政府参照一定时间、一定区域内普通商品住宅均价、城市规划等情况综合确定。而目前各区县现行的普通住宅指导价自制定以来，多年来并未根据房地产市场的变化而予以更新，价格标准过低，建议可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（京政发[2011]27号）和《北京市住房和城乡建设委员会关于〈北京市国有土地上房屋征收评估暂行办法〉的通知》（京建法［2016］19号）相关规定和方法，重新制定新的普通住宅指导价标准和定向安置房屋单价（即向被拆迁人销售的定向安置房均价）。
4、严格补偿安置标准，规范推动补偿安置工作。
对房屋安置标准及安置对象范围、货币补偿标准、停产停业损失补偿条件及标准、拆迁补助奖励类别及标准、安置房产权性质逐步规范、被拆迁人基本居住条件保障等做出明确规定。
一是明确安置对象的资格，仅限于在拆迁范围内有户籍、有集体经济组织成员身份且必须未享受过本市征收拆迁安置或住房保障；
二是限制安置房选房标准，按照一户只认一宅，按安置对象人口选房的，人均面积不得超过50平方米，且一宗宅基地不得超过三套；
三是贯彻《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》要求,明确对不符合房屋安置条件的补偿标准，按照房屋重置成新价进行补偿，同时享受相关补助奖励措施。
5、坚持先拆违、再拆迁
各级政府应按照“先拆违再拆迁”工作要求，规范推动集体建设用地上宅基地房屋及非住宅房屋拆迁工作，对未完成违法建筑认定、未制定拆违计划和拆违方案的，不得启动拆迁工作。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，在拆迁过程中不予补偿。
6、加强信息公开，加强审计监督，严格执行拆迁补偿政策
参照国有土地上房屋征收补偿信息公开工作要求，明确补偿安置政策、服务机构选定结果、补偿安置方案、工作流程、安置房源、入户调查结果、初步分户评估结果、分户补偿结果、特殊问题认定处理结果等九项内容在拆迁现场公开的要求，保障了群众的知情权、参与权和监督权。
聘请专业审计机构加强拆迁全过程审计监督的要求，同时明确被拆迁人骗取补偿补助、安置房源的法律责任。
综上所述，只有制定统一的集体土地拆迁补偿政策，将集体土地与国有土地的权利价值同等对待，才能维护集体组织和农民的合法权利，促进集体土地征地拆迁工作的顺利开展。
作者介绍：张雪飞
工学学士，注册房地产估价师、土地估价师。2010年2月入职公司，现任北京华信房地产评估有限公司征收评估咨询一部总经理。