2019年“两会”政府工作报告中，明确提出要继续推进保障性住房建设和棚户区改造，保障困难群众基本居住需求。城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升。要促进区域协调发展，提高新型城镇化质量。围绕解决发展不平衡不充分问题，改革完善相关机制和政策，推动区域优势互补、城乡融合发展。棚户区改造项目整体实施环境虽然收紧，但未停止推进，仍在继续实施。

北京市认真贯彻党中央、国务院决策部署，积极推进棚户区和城乡危房改造工作，市住建委于2018年9月10日提出《北京市住房和城乡建设委员会关于开展本市棚改项目征拆安置补偿方案、资金平衡方案和开发建设方案审核有关意见的请示》（京建文〔2018〕99号），2018年9月17日发布《关于进一步完善北京市棚户区改造计划管理工作的意见》（京建发〔2018〕455号），对棚改项目准入条件和方案审核提出要求，进一步完善细化了北京市棚改政策，依据文件要求，北京市棚改项目准入条件、项目方案及棚改指标审核比以往更加严格。

文件提出重点审核征拆方案、资金平衡方案、开发建设方案，从实施方案审核着手，加强项目列入实施计划前的方案审核，对棚改项目的总成本、户均成本、建设规模、开发建设时序、控规稳定性、减量发展指标、增减挂等各项指标进行严格把控，提高了棚改项目列入北京市实施计划的审核门槛。

要求从严把控征拆成本，实现减量发展，平衡开发成本，由市住建委牵头对棚改项目征拆安置补偿方案进行审核。

严控棚改范围，严控棚改总成本，严禁将不能纳入棚改成本的费用列入成本。由棚改小组办公室联席会各成员单位依据职责对棚改项目资金平衡方案进行审核。

由棚改小组办公室联席会综合整个项目各关键节点起始时间、开发进度安排等对项目开发建设方案的可行性进行审核。

对棚改项目纳入实施计划的条件以及纳入前期计划（储备计划）条件提出了明确要求，进一步严控棚改项目准入条件。

（1）项目列入年度实施计划前，区政府需做出书面承诺，对项目平衡资金及成本负全责；对于纯市属国有企业用地项目，需市属国有企业向区政府做出书面承诺，对项目平衡资金及成本负全责。当项目成本溢出造成亏损，不能实现资金平衡时，区政府或市属国有企业自行承担解决。

（2）项目列入年度实施计划，区政府要与项目实施主体签订协议，明确改造目标，改造范围、改造要求、工程进度时限和双方权利、义务关系及违约责任等。

（1）尚未取得项目地块控规且符合棚户区改造基本特征的项目，各区可申请列入年度前期计划。不具备街区控规的项目暂不列入年度前期计划。

（2）列入年度前期计划项目，各区可按照棚改路径开展项目地块控规前期研究和方案论证工作；年度前期计划仅作为棚户区改造工作内部各部门、各区开展项目地块控规前期研究和方案论证的依据，不作为项目纳入棚户区改造范围的依据，不对社会公开。

（3）纳入年度前期计划一年内未取得地块控规的项目，应退出年度前期计划，由各区研究其他实施路径。列入年度前期计划项目取得项目地块控规、具备年内启动征收拆迁条件后，可按程序由区政府提出申请转入年度实施计划。年度前期计划项目转入年度实施计划前，不得以棚改名义启动征收拆迁腾退。

 

北京市棚户区改造项目融资模式发生改变。原棚改融资模式由项目实施主体出资结合银行贷款进行融资，一般为项目实施主体自有资金20%，银行贷款80%，各项目资金由各项目实施主体进行筹集，资金较充足。原融资模式下，各区县的棚改资金由各项目实施主体进行筹集，可供多个项目同步实施。

现棚改项目涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算，由政府财政部门统筹解决，各区县需要实施的棚改项目较多，但财政资金以及发债额度有限，现政策融资途径的改变使得各区县用于棚改的资金仅能提供亟需实施的项目使用。现行棚改项目融资主要相关政策如下：

（一）2018年3月1日，财政部、住建部联合发布《关于试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法的通知》（财预〔2018〕28号），文件规定：

1.地方政府棚户区改造专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚改发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

2.棚改专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。棚改专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

3.试点期间设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区级政府确需棚改专项债券的，由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省、自治区、直辖市政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。各省、自治区、直辖市年度棚改专项债额度应在国务院批准的本地区专项债务额度内安排。

（二）2018年11月8日，北京市财政局发布《关于报送2019年地方政府债券需求的通知》（京财金融〔2018〕2429号），文件要求严格落实各区政府责任，要求区政府坚持尽力而为、量力而行，研究提出新增债券资金需求时，要充分考虑当地财力水平和债务风险情况，进行风险测算，确保地方债务风险可控。

（三）2019年5月20日，财政部、自然资源部联合印发《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号）主要文件精神为：

1.财政部首批试点地区包括北京、天津、河北、河南、山东、浙江（含宁波）、厦门等7省（市），以后年度视情况逐步扩大试点范围。试点地区可以自行选择市县（区）开展试点。鼓励符合条件的其他地区自行选择市县（区）开展试点。

2.本办法适用于地方各级财政部门、自然资源主管部门、土地储备机构开展土地储备项目预算管理。棚户区改造项目可以根据主管部门有关规定，参照本办法执行。

3.土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算。土地储备项目预算按规定纳入地方政府性基金预算管理，年度预算执行中遵循以收定支、先收后支的原则。

 

以往上报审批的棚改项目较多，且全市需要完成的棚改任务量大，在项目上报审核的过程中，审核内容较少，市政府及相关部门对各项目细项关注度较低，棚改项目上报审批难度较小。现政策环境下，棚改项目减少，且棚改项目资金需纳入财政预算，资金投入方面，需结合开发建设方案合理安排每年投资计划，合理上报财政预算，资金使用计划更加敏感，市政府及相关部门关注度更高。

现棚改项目审批过程中，对区域未来发展规划，棚改实施后的建设内容有了更高的政治站位要求，需对规划指标、增减挂指标、拆占比及拆建比指标等各项棚改指标严格审核，对征拆补偿方案成本、资金平衡方案、开发建设方案进行严控。

通过对项目准入条件、实施方案各项指标的控制以及融资途径的调整，棚改项目列入实施计划难度加大，各区县能列入北京市棚户区改造实施计划的项目大量减少。

 

依据《99号文》文件精神，要求从严把控征拆成本，实现减量发展，对征拆补偿安置提出了相应的成本控制要求：

（一）严控国有土地房屋征收补偿安置成本

主要要求一是严控产权调换房源的补偿安置标准，原则上每个产籍户对接一套安置住房，原房屋面积较大且选择在中心城区以外进行安置的，可适当放宽，但最多不超过两套；二是统一奖励补助类别及标准，要求奖励补助费用类别统一，原则上区政府不能单独设定补助和奖励类别，各类补助、奖励的总额原则上不超过项目被征收房屋市场评估价总额的50%；三是严控非宅的补偿标准，区政府依据区域规划、功能定位及产业发展等要求，严控非宅还建面积和标准，不符合上述要求的，一律通过货币形式给予补偿。

（二）严控集体土地房屋拆迁补偿安置成本

提出一是要从严确定合法宅基地面积，按照《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》要求，1982年以前经批准的老宅基地认定面积和房屋安置标准原则上不超过267平方米，新宅基地不超过200平方米，老宅基地超出控制标准的部分，引导被拆迁人选择货币补偿；二是严控安置房建筑规模，安置房总建筑面积原则上不超过拆迁所涉合法宅基地面积的总和，安置房价格原则上不低于建安成本；三是从严审核安置人员资格，安置人员原则上应为经认定公示无异议的合法宅基地使用权人及其配偶，户籍在本村且长期居住的本村村民，原户籍在本村，正在服兵役、上学、服刑的人员，且为宅基地使用权人直系血亲，在本市范围内已经过房屋征收、拆迁安置或分配过政策性住房的，不得作为安置人员；四是统一奖励补助类别及标准，拆迁补助奖励标准的设置应当体现房屋拆迁补偿价为主、补助奖励为辅的原则，要求各房屋拆迁项目补助奖励总额，原则上不超过该项目房屋拆迁补偿价总额的50%；五是严格规范停产停业损失认定条件，认定条件应当符合：利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动，房屋具有权属证明、建房批准文件或者经有关部门认定为合法房屋，具有合法、有效的营业执照，经营面积以证载面积为准或由区政府认定，但不应超过认定的首层房屋合法面积。

棚改项目的主要工作为征拆补偿安置工作，棚改项目资金投入也主要使用于征拆补偿安置相关科目，严控国有土地房屋征收、集体土地房屋拆迁补偿安置成本后，与以往征拆补偿安置政策标准相比降低较多，给被征收（拆迁）人造成了较大的心理落差，征拆工作实际实施难度加大，也使棚改项目的实施环境增加了难度。

 

土地资源管理学士，现任北京华信房地产评估有限公司房地产业务三部项目经理。