文/龚智诚 杨鑫芳
各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。
——摘自：《中华人民共和国预算法》
财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。﹛摘自：关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知（财预〔2011〕285号）﹜
开展财政资金使用绩效引入第三方评价机构工作的必要性：一是财政部门作为资金分配部门，又是绩效评价的评价主体单位，引入第三方评价机构将进一步提升绩效评价的公信力。二是将第三方评价机构与专家优势互补，提高绩效评价结果的客观性、科学性和公正性；三是绩效评价涉及政府公共预算的各个领域，引入第三方评价机构，有效解决了财政部门工作人员数量有限，专业领域局限等现实问题；目前，在国外，聘请有相应资质第三方评价机构执行绩效评价已是较为普遍的做法。
制定科学、合理的绩效指标是财政绩效评价的基础，直接影响着绩效评价结果的有效性与权威性。在我国，财政预算绩效管理还处于初级阶段，财政预算绩效数据库系统还不够健全，无法共享，财政预算绩效评价指标还不甚合理，无法充分、全面体现单位的整体绩效情况，现行的绩效评价指标虽然比较统一，但在实际运用中，却存在以下难点：一是无法满足不同行业与不同阶级的单位的评价需求，绩效评价指标相对缺乏。二是项目的产出效益指标方面，由于影响项目效益的不可比因素较多，再加上财政资金效益的间接性和综合性，难以量化考核，这些不确定性给评价指标尤其是个性指标的制定带来较大困难。
承接财政绩效评价类业务，离不开评审专家组的建立，评审专家的专业水平（如职称，同类项目经验或研究成果等）、自身素质（如工作态度等）、法定独立性（是否与被评价项目单位存在利害关系等）等通常是第三方评价机构获取专家的重要考量因素。但由于我国财政绩效管理仍处在全面探索阶段，绩效评价类专家相对缺乏，第三方评价机构为了获取项目，通常会聘请一些“名义上的专家”，其不熟悉相关市场行情；专业技能不能满足项目评审需要；不熟悉政府采购政策法规等，导致财政绩效评价流于形式，直接影响了绩效评价的质量和效果。目前，一些地方财政部门已率先出台了对评审专家具有约束力的暂行办法或规程，对专家的评价内容及评分标准、评价主体职责、评价结果应用等做出了明确规定，较好的规范了所评价项目的评审质量。
第三方评价的主体是中介机构，项目的评价结论由中介机构出具，作为绩效评价专业评估咨询机构，要专注于绩效数据的积累、获取和分析，要将绩效评价当作一次参与政府预算决策，提出社会第三方咨询意见的过程，而不是简单的“揽活挣钱”，评价成果缺乏专业性。中介机构人员是评价的最主要的参与者，应在资料搜集、信息核实、现场调研、问卷访谈的基础上，按照数据分析、调查研究、历史对比、成本效益分析、差异比较、访谈分析等方法，挖掘绩效数据，拟定评价指标体系，并参考专家的专业咨询意见，确定评价标准，形成最终评价结论。只有这样，中介机构才能不断提升自身综合能力，进一步凸显其评价的主体地位。
现以某部门农业综合开发高标准农田建设资金绩效评价项目为例，作简要介绍：
为全面检验我国农业综合开发高标准农田建设资金使用绩效，国家农业综合开发办公室《关于开展2015年度农业综合开发高标准农田建设项目绩效自评的通知》（国农办〔2016〕27号）（以下简称《通知》）。
根据《通知》有关规定和要求，某省财政厅委托第三方评价机构，对其2015年度国家农业综合开发高标准农田建设资金进行绩效评价。某省2015年度高标准农田建设共实施了110个项目，建设高标准农田面积80.06万亩，总投资98,236.44万元，包括：财政资金89,400万元，含中央资金44,700万元，省级资金36,115.4万元，市级资金3,824.94万元，县级资金4,759.66万元；自筹资金8,836.44万元，其中投工投劳折资4,431.27万元。
在项目开展前期。第三方中介机构与委托方就需求、项目实施内容、进度情况等问题进行了前期洽谈，由第三方中介根据洽谈内容制定了项目实施方案，主要内容如下：
项目评价基准日：2016年6月30日；
评价类别：支出后评价；
项目实施进度：2016年6月30日——2016年8月15日；
专家组成员：5名，均为高级职称。其专业领域覆盖管理类、财务审计类、农综工程类等；
评价对象：某省2015年度国家农业综合开发高标准农田建设资金的使用绩效；
评价目的：通过评价，考核财政资金的使用绩效，及时总结经验、分析存在的问题及原因，切实采取相应的改进措施，加强财政专项资金的管理；
评价指标体系：在采用国家统一指标体系的基础上，结合某省自身情况，制定了本项目绩效评价指标体系；
评价方法：比较法、最低成本法、公众评判法等。
方案确定后，由委托方协助第三方评价机构向被评价单位（各地市农综部门）发文，主要是告知项目组织开展自评，自评报告编写提纲、佐证资料收集清单、自评材料提交方式时间以及其它相关注意事项等（在收集自评材料之前第三方评价机构对全省各地市农综部门进行了绩效自评培训，培训由省财政厅承办）。
按照委托方“随机抽取比例不低于5%的开发县进行项目绩效评价”的规定，结合区域协调、类型全面的原则，在全省项目中随机抽取一定数量项目进行书面评价和现场核查。
其中，书面评价是在被评价单位按要求提交自评材料后，组织专家小组依据既定的指标体系和评分标准，进行评价，出具书面评价专家个人及专家组意见。现场核查是在书面评价的基础上，听取被评价单位自评工作汇报，查阅佐证材料，核对基础数据，翻查财务专账及原始凭证、调阅电子信息数据，对绩效评价相关资料进行核查，并按照类型全、易测的原则，随机抽取单项工程实地查看其实施质量和效果。带现场核查完成，出具专家个人和专家组现场核查意见。
对项目书面评价意见和现场核查意见进行整理汇总，从项目资金情况、实施情况、绩效情况等方面对该省农业综合开发高标准农田建设资金使用绩效进行全面、综合的评价，按照委托方需求提交绩效评价报告初稿。
在委托方及被评价单位对评价成果初稿意见进行意见征询后，第三方评价机构出具意见采纳情况签报。无异议，最终综合评定“2015年度高标准农田建设资金”绩效得分为 91.21分，绩效等级为“优”。
通过第三方评价机构的评价，委托方对项目建设资金的使用绩效有了充分的了解，并将评价结果在政府官网公开，对绩效评价等级低的项目单位进行了问责，责令其限期整改，并将其整改情况作为下一年度预算安排的重要考量因素，促进该类专项资金的合理高效使用。
本次评价成果即是某省农综办对所属各地市农综部工作的第三方评价，同时是按照《通知》要求呈报给国家农综办的自评成果，与之后的国农综办派驻该省专员办进行的评价成果较一致，第三方评价机构的专业服务受到了委托方的好评和认可，继而又顺利承接了该省2016年度高标准农田建设资金的绩效评价工作，业务得到了拓展。
近几年来，财政部门在预算绩效管理方面积极探索，初步构建了预算绩效管理体系基本框架。在中央层面，形成了以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，并不断延伸和拓展。在地方层面，一些省份结合自身实际，积极探索预算绩效管理新模式。同时，一些协会组织相继建立，如：“上海市公共绩效评价行业协会”（成立于2014年）、“北京市海淀区公共支出绩效管理行业协会”（成立于2015年）、“北京众信公共资金绩效管理服务中心”（成立于2016年）等，为致力于预算绩效管理服务的第三方评价机构提供了全面资讯和研讨交流的服务平台，有效提升了行业整体水平，扩大了行业社会影响力。相信随着预算绩效管理相关制度的逐步健全，第三方评价机构将会更好致力于财政绩效评价类相关业务，进而推动我国预算绩效管理体制的持续健康发展。
作者介绍：龚智诚
注册房地产估价师、土地估价师、RICS英国皇家测量师，现任华信地产房地产业务二部总经理。
作者介绍：杨鑫芳
管理学硕士。现任北京华信房地产评估有限公司房地产业务二部项目经理。