文/郝强 刘慧娟

棚户区改造作为国务院提出的一项重大的民生工程和民心工程，十年来对稳增长、促改革、调结构、惠民生发挥了多重作用。近几年，各地对棚户区范围和标准的执行，总体情况良好，但也存在部分问题。比如部分地区将棚改范围扩大到一般建制镇，把房龄不长、结构比较安全的居民楼、非住宅较多的地块等纳入棚改范围，明显违背了棚改的宗旨，同时也带来了棚改成本的无序扩大，造成国有资产的严重浪费。

作为首都，北京是我们伟大祖国的象征，是向全世界展示中国形象的重要窗口，也是国家政策实施执行的标杆。2017年9月，党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总规》）后，精心组织实施城市总体规划、推动“双控”、“三线”政策落实成为北京市政府工作的首要大事。此后，北京市政府及各委办局先后发布多项政策，对北京市棚改工作提出了一系列要求，北京市书记蔡奇、副市长隋振江多次到各区县调研，对棚改工作提出了一系列指导意见。严控棚改准入退出机制、统一棚改政策以及严控棚改资金筹措方案成为今后棚改工作的重点。以下将从2018年发布的各项政策角度分析其对未来棚改工作的影响：

一、严控棚改范围，减少非宅纳入

《总规》提出，建立以规划实施单元为基础、以政策集成为平台的增减挂钩实施机制，变单一项目平衡为区域平衡，全市城乡建设用地实施的平均拆占比为1:0.7—1:0.5的目标。针对北京各区县的棚改工作，严控拆占比同样是一个重点。2017年年底，北京市住建委、市重大办联合发布《关于进一步规范我市棚户区改造工作的若干意见》（京建发〔2017〕481号）（以下简称《481号文》），提出要建立和完善棚户区改造项目准入和退出机制。棚改项目除种类上满足条件之外，还必须要达到规划稳定和2020年完成征收拆迁的工作目标。

2018年8月，市重大办发布《关于<进一步完善北京市棚户区改造计划管理工作的意见>的请示》（京重大办〔2018〕51号）（以下简称《51号文》），再次明确将规划条件稳定作为项目纳入年度实施计划的必要条件，对于纳入年度前期计划（即储备计划）的项目，条件更加苛刻：符合棚改基本特征、具有街区控规但尚未取得项目地块控规的项目，可申请纳入棚改储备计划；不具备街区控规的项目暂不纳入年度前期计划；对于具有街区控规而无地块控规的项目，一年内取得地块控规的项目，可转入年度实施计划，否则将退出年度前期计划册，未来不再以棚改名义申请工作；对于满足年度前期规划转年度实施计划的项目，在转入年度实施计划以前，项目不得以棚改的名义开展征收拆迁工作。

除了在准入机制和退出进展上设定条件外，《51号文》亦提出“4转”原则,以实现棚改宗旨，达到棚改工作新目标。即，转变观念，推动棚改工作由追求数量向确保质量转型；主导转型，由政府主导企业主体向政府推动群众主体、企业（或平台）运作转变；侧重点转化，由重拆迁到重规划设计、建设、交用与管理、配套和腾退空间利用、保护和提升管理转化；中心转变，由重启动向重收尾转变，实现进度、成本、质量、效果统筹。

二、依法依规控制棚改成本、降低建设范围

《总规》指出要实现人口规模和建设规模双控，2020年城乡建设用地规模减少61平方公里，2035年减少161平方公里的目标。鼓励拆多占少、拆多建少，在全市范围内，城乡建设用地实施的平均拆占比为1:0.7—1:0.5。

棚改，作为一项重要的民生工程，开展目的是为解决百姓生活居住条件，但近年来，很多地区的棚改已严重偏离棚改初衷，棚改范围无限扩大，棚改标准偏离市场，导致棚改成本日益增加。2018年以来，市相关部门多次提出，要严控棚改范围和棚改标准，回归棚改初心、立足民生，切实解决老百姓的住房困难问题。

（一）严控审核补偿标准、减少区域间差异

早在《481号文》中，市住建委和市重大办在征收拆迁标准、人口规模、安置房建设规模、征地成本、利润率和管理费等方面提出关于严控棚改范围的要求。在各种补偿标准的制定上，要求通过区主管部门审核，报区政府审查通过后由各区对棚改项目开展成本审计和审核工作。而在2018年9月市住建委发布的《关于开展本市棚改项目征拆安置补偿方案、资金平衡方案和开发建设方案审核有关问题意见的请示》（京建文〔2018〕99号）（简称《99号文》）中明确提出，征拆安置补偿方案在区政府审查同意后，需上报市住建委进行审查，最后出具审核意见。

（二）加强市场化评估，严控补偿标准和科目

除了在征收拆迁方案审核方面更加严格之外，《99号文》对征收拆迁补偿科目以及补偿标准同样也给予限定。根据以往征收拆迁相关经验，征收拆迁补偿多侧重于补助和奖励，房地产价格补偿相对较低。《99号文》则指出，无论是征收项目还是拆迁项目，都要体现出以房屋补偿价为主，补助奖励为辅的原则，而在房屋补偿价的补偿标准方面，要体现双向市场化原则，即坚持被征收房屋价值及用于产权调换房屋价值依法评估确定。

（三）严控安置房选房面积，合理引导货币补偿

在安置方面，《99号文》提出的标准同样严格。据了解，在国有土地上房屋的征收方面，对于中心区的居民，若选择原址回迁，居民仅可选定一套安置房，但近些年来，为疏解中心区人口，鼓励村民外迁，在产权调换房源的安置标准方面，有些面积较大的产籍户，安置方套数高达10多套。而《99号文》明确提出，原房屋面积较大且选择在中心城区以外进行安置的，可适当放宽，但最多不超过两套。

除限制国有土地上的房屋补偿安置外，集体土地房屋安置方面同样给予限制。据了解，此前，北京市集体土地上房屋拆迁安置标准主要包括按人口安置和按宅基地面积安置。按人口进行安置的，补偿安置面积通常按照人均50㎡左右计算；按宅基地面积为安置的，补偿安置面积最大的按照宅基地面积计算，部分地区甚至可以进行多选。而《99号文》限定了补偿安置房面积，对村民所选择的补偿安置房总建筑面积也进行了限定，即原则上不超过拆迁所涉合法宅基地面积的总和（82年以前最大不超过267㎡，83年以后最大不超过200㎡），对于人多、地少、安置面积较小的家庭，可给予适当的补助，但不超过当地居民人均居住面积标准。

三、严控地方政府隐性债，发布棚改专项债券

2017年7月份的全国金融工作会议指出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。

从2017年3月起，财政部就已经公开问责了违法违规举债担保形成隐性债务的相关负责人，涉及重庆、山东、河南、湖北、贵州、江苏、江西、四川、安徽、宁波、云南、广西12个省份，负有直接责任的财政局长和地方融资平台公司负责人绝大多数被撤职、免职、开除。其他负有相关责任的市县主要领导也被诫勉谈话、批评教育、党内警告甚至行政开除，并进行倒查责任。

地方政府隐性债主要集中于违规承诺（违规出具承诺函、承诺以财政资金偿还债务和承诺回购），据了解，目前，PPP项目、政府购买协议、地方平台融资、政府单位直接举债等各方面都被纳入地方政府隐形债务的监管范围内。2018年3月，财政部发布《关于<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知》（财预〔2018〕28号），提出2018年在棚改领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚改专项债券工作，棚改专项债券资金专项用于棚改。2018年10月，财政部发布《财政部关于报送2019年地方政府债券需求的通知》对发行棚改专项债券的范围及申报专项债券的流程做了相关说明。同时提出，未来发行地方政府债务，将是地方政府及其部门举借债务的唯一合法方式。

四、结论

结合近两年北京市发布的一系列棚改政策以及棚改工作相关经验进行分析，对于在城市规划范围外的待改造村庄以及城市规划范围内涉及非宅量较多的项目而言，未来将很难通过棚改的方式进行实施。从成本控制方面，若按照新政策进行棚户区改造项目的实施，由于新旧政策差异较大，村民预期较高，可能对棚改工作的实施产生不利影响。从棚改融资渠道考虑， 2019年政府购买棚改服务模式将被取消，新开棚改项目将不得以政府购买服务的名义变相举债或实施，而将以发行地方政府债券方式（棚改专项债）为主进行融资。对于地方政府而言，因专项债券资金有限，短期内棚改整体资金不足，年度棚改实施计划量将明显缩小。但对于实施主体而言，投入成本减少、风险降低，且为后期二级拿地做好准备，企业的实施热情将持平稳状态。

尽管国务院总理李克强在2018年国务院常务会议上提出实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套的工作目标，但未来无论是从棚改项目纳入退出机制、棚改成本控制还是从棚改项目融资渠道考虑，棚改项目将越来越难纳入。对于政府及企业而言，都应着重分析考虑，以更有利于改善民生的角度去实施和行动。

作者介绍：郝强

土地资源管理学士，注册房地产估价师、注册土地估价师，2005年6月进入北京华信房地产评估有限公司，现任房地产业务三部总经理。

作者介绍：刘慧娟

土地资源管理专业学士，工程硕士，现任北京华信房地产评估有限公司房地产业务三部项目经理。