作者/张雪飞
一、国有划拨土地评估目前的背景 国有划拨土地通过征地获得，因此会产生土地取得成本。而为了实现单位或企业的生产服务等功能，则需要进行一系列的土地开发投资行为，从而发生开发管理成本，正是这些成本构成了划拨土地的价值基础，形成了国有划拨土地的评估理论基础和方法。
根据《中华人民共和国土地治理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，国有划拨用地是指国家机关用地、军事用地、城市基本建设设施用地、公益事业用地：国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地、法律、行政法规规定的其它用地等等。《城镇土地估价规程》则明确提出了“国有划拨土地使用权价格”的概念，划拨土地使用权是指土地使用者通过除出让土地使用权以外其它各种方式依法取得的国有土地使用权，同时也是国家在一定年期内，继续向土地使用者无偿提供生产经营的场地。
随着改革开放及国有划拨土地权的入市，特别是企业产权制度改革操作过程中，必然要经常涉及到国有划拨土地使用权处置问题，因此如何开展对国有划拨土地评估工作，是不容回避和急需解决的实际问题。国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》为国有划拨用地的价值认定及其估价提供了政策和法律依据，而2019年5月自然资源部办公厅关于印发《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》的通知，则为科学合理评估划拨国有建设用地使用权地价，进一步明确了划拨土地权益价格的估价方法。
二、国家的政策规定 1、1990 年《城镇土地使用权出让转让暂行条例》第47条：无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。
此前对划拨土地的处理规定主要还是以无偿收回为主，划拨土地权益尚未明确显化。
2、1999年《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》：明确土地权益，显化土地资产。土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平。
该文件明确了划拨土地使用权是有价值的，而且说明按照平均取得和开发投入成本合理确定划拨土地使用权价格水平。
3、2001 年《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》进一步规定：明确企业的国有划拨土地权益。“依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产”；“划拨土地设定抵押权时，划拨土地使用权价格可作为使用者的权益，计入抵押标的”。
上述文件明确提出划拨土地拥有权益，并给出划拨土地权益价格的估价思路。
4、2007 年10 月《物权法》第137 条和2020年5月28日《中华人民共和国民法典》第三百四十七条均规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式”， 从法律上承认了划拨土地使用权的用益物权性质。
5、2019年5月自然资源部办公厅关于印发《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》的通知，为科学合理评估划拨国有建设用地使用权地价，明确了划拨土地权益价格的估价方法。
三、目前国有划拨土地评估实施过程中存在的问题 1、第一类情况1990 年《城镇土地使用权出让转让暂行条例》第47 条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。”
因此在国有土地征收行为实施过程中，认为企业最初以国有划拨方式拿到的土地使用权，现在遇到政府征收行为时也应由政府无偿收回，即对于国有划拨土地补偿认知仍停留在无偿收回阶段，划拨权益未能明确显化。
2、第二类情况 2011年1月颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”在国有土地征收行为实施过程中，国有划拨土地补偿参照国有出让土地补偿方式给予市场价值补偿，未能明确区分国有划拨土地权和国有出让土地使用权补偿价值上的差异。
3、第三类情况 2019年5月自然资源部办公厅关于印发《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》的通知，明确了划拨土地权益价格的估价方法。但是在国有土地征收行为实施过程中，国有划拨土地补偿评估适用的评估方法较少。
四、北京市的有关政策规定 1、1999年6月北京市房屋土地管理局、北京市物价局关于印发《北京市非住宅房屋拆迁评估技术标准》的通知（京房地评字[1999]656号），是北京市非住宅房屋拆迁评估工作的重要指导性文件。该技术标准一直延用至2017年2月14日，其非住宅房屋拆迁价格主要是采用政府公布的非住宅区位价格进行修正而求取。
656号文属于政府指导定价，规定了区片和价格范围；只需要根据公式进行计算，技术路线简单，确定区位类别后，根据被拆迁房屋的具体区位状况，在该类别区位价格幅度范围内，确定委估房屋单位建筑面积的区位价格基数，再按照公式进行修正。但该文件并未明确区分国有划拨土地和国有出让土地权益价格的差异，且已于2017年2月15日北京市住房和城乡建设委员会关于印发《北京市国有土地上房屋征收评估暂行办法》的通知（京建法〔2016〕19号）文件实施后宣布作废。
2、2015年4月《关于发布《北京市企业国有建设用地使用权收购补偿价格评估技术指引》的通知》（北估秘[2015]004号）第五条和第六条：“企业国有建设用地使用权收购补偿价格评估可采取房地分开评估或房地统一评估的思路。按照房地分开评估的思路时，应采用土地估价报告，其评估方法的使用依据本指引的规定执行；采用房地分开评估时，其中土地使用权价格的评估方法包括市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法、公示地价系数修正法。土地估价师应根据被收购对象特点及项目的实际情况选取适宜的估价方法，具体评估方法参照《城镇土地估价规程》执行，其中采用房地分开评估时，实际容积率小于1.0的，设定容积率为1.0进行土地使用权价格评估。”
3、2016年12月北京市住房和城乡建设委员会关于印发《北京市国有土地上房屋征收评估暂行办法》的通知（京建法〔2016〕19号）第十九条：“对于房屋类似、分布密集的成片非住宅房屋征收项目，可采用对非住宅标准房屋市场价格进行修正的评估路径求取被征收非住宅房屋价值”；第二十条“非住宅标准房屋是指在被征收非住宅房屋范围内具有类似代表性的房屋，按用途分为商业、办公和工业等类型”；第二十一条“非住宅标准房屋市场价格评估，可采用比较法、收益法和成本法等方法进行评估。”
上述第2和第2两个文件均进一步明确了北京市国有土地上非住宅房屋及土地使用权的征收补偿价值内涵和评估方法，也提出应遵循《城镇土地估价规程》和《房地产估价规范》，即应区分国有划拨土地和国有出让土地权益价格的不同。
五、北京市国有划拨土地补偿评估存在问题分析 1、在国有土地征收行为实施过程中，征收主体认为企业最初以国有划拨方式拿到的土地使用权，现在遇到政府征收行为时也应由政府无偿收回；被征收企业认为作为原划拨土地使用者，被征收的划拨土地使用权益已计入了企业资产，应依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格。二者认知不同，导致双方补偿差异较大，影响了征收项目进度。
2、在国有土地征收行为实施过程中，国有划拨土地使用权价格评估采用成本逼近法评估，土地取得成本应通过调查所在区域的客观土地取得费用水平确定，成本逼近法中各项构成通过一级开发项目案例进行间接求取的，可选用同区域或类似区域内三个（含）以上土地一级开发项目，获取其已审定的征地拆迁费用、市政基础设施建设费、前期费用、利息、利润、税费等相关成本费用，进行分析比较后进行取值。但在案例选取时，采用征拆项目规划条件下的楼面征拆成本为该项目的平均征拆单价，一般均为包含住宅与非住宅整体项目成本单价，无法按土地用途单独区分出各用途成本单价。如果所选收储或征拆案例的规划用途无法与估价对象用途保持一致或相似。则评估结果易偏高，造成征收成本叠加，地价上升。
因此，合理解决国有划拨土地补偿问题，可以有效盘活北京市存量土地资产的利用与处置，有效加强国有企业改革力度与成效，有效降低土地成本，从而增加北京市土地供给的模式和数量。
六、解决国有划拨土地评估问题路径的初步建议 目前《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》明确的几种划拨土地使用权评估方法及要点为：
（一）成本逼近法 1、采用成本逼近法评估划拨地价，应选用客观的土地取得及开发成本数据，包括土地取得费、土地开发费、税费、利息、利润等分项。
2、合理确定土地取得费。结合估价对象所处区位及周边区域用地结构，分析在估价期日模拟获取估价对象类似用地可能采用的土地取得方式，测算相应土地取得费。其中：估价对象位于城市建成区外或远郊区域的，以估价对象周边区域平均征收补偿安置费用作为土地取得费。估价对象位于城市建成区内的，可合理选择估价对象周边区域或类似地区的土地收储、国有土地上房屋征收或集体建设用地拆迁
等案例，经期日、区位等修正后，算术平均确定估价对象土地取得费。有存量工业用地收储案例的，可优先选择使用。
对于位于城市规划区外、近年有较多农地征拆的案例可参照规程要求，按照成本逼近法的规定评估，不考虑土地增值收益、不对年期进行修正。
对于城市市区及近郊区的土地取得成本，建议政府有条件地公开项目征拆成本，包括征地补偿、拆迁补助、投资利息、利润等，同时明确征拆后的项目规划指标。对城市规划区内的划拨土地，分析若干周边区域近期征拆成本的构成，采用类似比较法的思路对案例征拆成本进行区位差异调整。可以考虑采用征拆项目规划条件下的楼面征拆成本，核算区域平均征拆单价。该成本不仅包含了征拆补偿成本，也包含了实施单位的土地熟化开发成本、利息、利润等，不包含政府收益，其内涵与划拨土地价格相近。在有条件的情况下选取3个以上的征拆项目，核算规划条件下的楼面征拆成本，再通过类似市场比较法的思路，对各案例的楼面征拆成本进行区位比较修正，得到估价对象划拨土地楼面单价，再按照估价对象实际容积率计算划拨土地使用权总价。对于估价对象容积率小于1的，按照1计算。
关键点在于如何细分住宅用途与非住宅用途各自的征拆成本，这样才能针对估价对象用途进行案例比较。
（二）市场比较法 1、运用市场比较法时，应选择与估价对象同类型的比较实例。比较实例主要来源于政府实际划拨供地案例，选择实例时可不考虑供后实际用途。
2、原则上应在同一供需圈内或类似地区收集不少于三个实例。同一供需圈内可比实例不足时，可适当扩大供需圈范围直至满足条件。原则上应采用三年以内的实例，三年内可选实例不足时，可将选择年限适当扩大直至满足条件，评估时根据市场情况进行期日修正。需要增加比较实例来源时按照先调整范围后调整时间的原则处理。
3、选择比较实例时应注意因各地供地政策不同造成的价格内涵不同，应保障比较实例能够修正到估价对象同一价格内涵。
各地自然资源管理部门有条件地开放批准划拨土地使用权使用的相关价格信息，为评估机构采用市场法评估划拨土地使用权价格提供便利。
在案例不足的情况下，参考基准地价中同一级别不同用途的土地价格差异比例对案例进行用途修正；放宽案例年限规定，可放宽至5-6年，并进行适当期日修正；对距离较远、不在同一供需圈内的案例，通过区域因素调整后纳入可选案例范围。
（三）基准地价系数修正法 1、待估宗地所在区域，政府已公布划拨土地使用权基准地价时，可选用基准地价系数修正法评估划拨地价。采用已完成更新但尚未向社会公布的划拨土地使用权基准地价，需经市、县自然资源主管部门书面同意。
2、在已公布划拨土地使用权标定地价的城市，可运用标定地价系数修正法进行评估。
公布了出让的基准地价，无划拨基准地价且无政府收益等相关信息公布的区域，可尝试采用对出让基准地价进行权益修正的方式测算划拨土地使用权价格。
以同级别公示的出让基准地价为基础，允许评估机构通过客观合理的分析进行权益修正并经综合分析论证后得到估价对象所在级别的划拨基准地价，然后运用基准地价系数修正法进行划拨土地使用权价格的测算。
（四）收益还原法 地方政府对划拨土地收益有处置政策或通过研究测算能够明确收益构成的，可依据《城镇土地估价规程》运用收益还原法。
（五）剩余法在《城镇土地估价规程》剩余法思路上衍生技术路线，通过出让土地使用权价格扣减土地增值收益的方法评估划拨地价，可定义为剩余（增值收益扣减）法。地方已经公布经科学论证的土地增值收益的，可用出让土地使用权价格直接扣减相对应的土地增值收益。对未公布土地增值收益的地区，估价机构可在满足数理统计要求的前提下，选择案例和技术路线测算土地增值收益。对于仅在地方政府文件或基准地价中规定出让金缴纳比例的，不宜将其作为经科学论证的土地增值收益，不得直接扣减该比例测算划拨地价。
作者介绍:张雪飞注册房地产估价师、土地估价师，现任北京华信房地产评估有限公司征拆业务一部总经理。
