近期，北京市人民政府正式出台了《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》及4个配套文件，北京市首个关于城市更新的系列文件正式出台，本文中以笔者的视角就文件中的政策要点进行解读。
   
  一、背景
  2020年8月北京市为推进城市更新，北京市规自委向北京市区政府、市发改委、市建委、市交通委、市国资委等20余个部委（门）发出了《北京市规划和自然资源委员会关于征求<北京市城市有机更新实施意见（草案）>及相关实施细则意见的函》(京规自函[2020]1629号），函中要求各部委对其起草的《北京市城市有机更新实施意见（草案）》及《老旧小区更新改造试点工作的意见》、《关于开展老旧厂房更新改造试点工作的意见》、《关于开展老旧楼宇更新试点工作的意见》、《关于核心区平房（院落）保护性修缮和恢复性修建工作的意见》4个实施细则，要求相关单位结合实际研提意见。
  经过近7个月的酝酿，2021年3月和4月期间市规自委、市建委、市发改委、市财政局陆续联合发布了《关于首都功能核心区平房（院落）保护性修缮和恢复性修建工作的意见》(京规自发〔2021〕114号)、《关于老旧小区更新改造工作的意见》（京规自发〔2021〕120号）、《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》（京规自发〔2021〕139号）、《关于开展老旧楼宇更新改造工作的意见》（京规自发〔2021〕140号）京规自发〔2021〕114号》四个指导文件，
  2021年5月15日《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》(京政发〔2021〕10号)（以下简称“城市更新指导意见”）也由北京市人民政府正式发布，文件中就北京市的城市更新行动提出了指导意见。
  那么什么是城市更新呢，“城市更新指导意见”中提到城市更新主要对城市建成区(规划基本实现地区)城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新。可以看出文件中提出的城市更新是持续的、循序渐进的、动态式的更新。
  城市更新是在北京市新的总规的统领下，为进一步落实北京市减量发展和十四五规划，激发城市活力、促进首都经济社会可持续发展、改善居住环境并完善城市功能，“城市更新”将是未来北京市高质量发展的重要手段。本文对“城市更新指导意见”中的政策要点并结合出台的配套意见进行解读。
  北京市本次出台的“城市更新指导意见”共分六部分对城市更新行动提出了政策指导。详见下图。
   
   
  二、文件中的政策要点
  （一）政府推动，市场运作
  “城市更新指导意见”提出城市更新应坚持“四原则”：①规划引领，民生优先；②政府推动，市场运作；③公众参与，共建共享；④试点先行，有序推进。从“四原则”可以看出，城市更新在规划的引领下，政府作为政策的制定人、政策执行的督导人，实操工作留给了市场来运作。“四原则”中提到了试点先行，关于“试点”是以北京市某一个行政区作为试点还是以某类更新项目作为试点，文件中暂未提及。
   
  （二）规划引领，动态按需调整
  “城市更新指导意见”中提出空间资源与更新任务要进行匹配，由常规式的一次性指标分配变为规划指标动态式按需调配，目的就是为了集约节约利用空间资源。对于盘活街区存量的建筑，文件中提出要聚焦老旧小区、老旧平房区、老工业区、老商业区、老旧楼宇以及重要大街两侧一定纵深的区域，要通过现状权属校核和正负面清单引导，鼓励产权人自主更新、社会力量参与更新。对于提高居民生活便利性和舒服度文件中也提出了指导意见。
   
  （三）更新方式，4旧+1核心+1其他
  文件中提出的更新方式分为六大类，详见下图。
   
  1、老旧小区的改造
  老旧小区改造是指对老旧小区内老旧住宅楼加装电梯、利用现状房屋和小区公共空间补充社区综合服务设施或其它配套设施、增加停车设施等更新改造项目。危旧楼房和简易楼涉及上述类改造可以参照执行。
  文件中提到的老旧小区改造主要是以补充便民设施、养老服务等公共服务设施，增加停车位、鼓励旧住宅楼加装电梯等形为。老旧小区改造政策契合了国家在应对社会老龄化问题提出的打造居家养老模式倡导，老旧小区的改造也为居家养老模式实施提供了必要的基础条件。
  在老旧小区改造的配套“意见”中明确①对于加装的电梯，不计入楼房建筑面积、不变更房屋权属信息、不办理立项、规划、用地和施工许可手续。②对于服务于区域的锅炉房等市政用地，不得随意改变用地性质。③对于小区内自行车棚多绿地少，可拆除部分车棚改为绿地或自行车充电桩，具体由业主共同决定。④对于其他现状房屋，用于补充社区综合服务设施或其它配套设施。属于业主共有的房屋改造利用需由参与表决专有部分面积3/4以上的业主且参与表决人数3/4以上的业主同意。有明确产权人的房屋，产权人要征求业主意见。
  2、危旧楼房改建
  老旧楼宇是指市中心城区范围内以老办公楼、老商业设施为主的老旧楼宇（不包括居住类建筑）更新改造，其中涉及不可移动文物、历史建筑等除外。中心城区以外各区可参照执行并制定实施细则；首都功能核心区、北京城市副中心可根据党中央、国务院批复的控制性详细规划（街区层面）单独制定实施细则。
  文件中提出经主管部门认定的危旧楼房允许通过翻建、改建或适当扩建方式进行改造，并可适当的增加建筑规模，同时鼓励社会资本参与改造，资金由政府、产权单位、居民、社会机构等多主体筹集。但资金筹集各主体需承担的资金比例文件中未明确。对于居民异地安置、货币安置后腾退出的房屋，可用作租赁房等保障房使用。
  3、老旧厂房改造
  老旧厂房包括老旧工业厂房、仓储用房及相关工业设施。涉及不可移动文物、历史建筑等，按相关规定执行。中心城区以外各区可参照执行并制定实施细则；首都功能核心区、北京城市副中心可根据党中央、国务院批复的控制性详细规划（街区层面）单独制定实施细则。
  “城市更新指导意见”中提出，要优先发展智能制造、科技创新、文化等产业。并以五环路为界对老旧厂房改造方向提出了指引：五环路以内和城市副中心的老旧厂房，补齐城市短板，引入符合要求的产业项目；五环路以外其他区域老旧厂房，原则上用于发展高端制造业。对于涉及老旧厂房改造的项目，对于产业定位还需要考虑是否符合政策。
  在老旧厂房改造的配套“意见”中提出①鼓励首都功能核心区内老旧厂房依需调整为中央政务功能用房；②鼓励产业转型升级，发展智能制造、科技创新等高精尖产业，不鼓励对原有厂房进行大拆大建；③利用老旧厂房增加公共空间；④鼓励利用老旧厂房补齐城市配套短板⑤在符合街区控制性详细规划产业发展规划前提下，鼓励利用老旧厂房发展现代服务业等，也改建租赁型职工集体宿舍等租赁住房。
  4、首都功能核心区平房(院落)更新
  对于首都功能核心区平房(院落)继续进行申请式退租、换租及保护性修缮和恢复性修建。鼓励腾退空间用于传统文化展示等特色服务。
  保护性修缮项目原则上不增加原房屋产权面积、建筑高度，不改变原房屋位置、布局及性质。保护性修缮包括翻建、大修、中修、小修和综合维修。保护性修缮：①翻建需办理规划审批手续；②大修、中修、小修、综合维修无需办理规划、土地审批手续。恢复性修建：需办理相关审批手续。
  文件中明确在保护性修缮及恢复性修建实施过程中，现有房屋附属的违法建设及院落内的违法建筑应同步拆除。
  5、其他类型
  文件中提出鼓励对城市公共空间进行改造提升；鼓励特色街区、生态街区、智慧街区建设；支持产业园区更新改造；同时要加快推进城镇棚户区改造收尾工作。
   
  （四）产权清晰的产权单位可作为实施主体
  “城市更新指导意见”提出，产权清晰的更新项目，产权单位可作为项目的实施主体，关系复杂的可由政府部门依法确定实施主体。实施主体负责摸底调查、综合实施方案编制等工作，实施方案的审查由区行业主管部门负责，审查后报区政府审批。对于重要项目需报党中央。
   
  （五）更新项目可依法以划拨、出让、租赁、作价出资(入股)等方式办理用地手续。
  “城市更新指导意见”提出，①更新项目可依法以划拨、出让、租赁、作价出资(入股)等方式办理用地手续；②在符合规划且不改变用地主体的条件下，更新项目是国家及本市支持的新产业、新业态，由相关行业主管部门提供证明文件，可享受按原用途、原权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期以5年为限；③5年过渡期满或因转让需办理用地手续的，可按新用途、新权利类型，以协议方式办理用地手续；④更新项目采取租赁方式办理用地手续的，土地租金实行年租制，年租金根据有关地价评审规程核定。租赁期满后，可以续租，也可以协议方式办理用地手续；⑥经营性服务设施可按所有权和经营权相分离的方式运营。
  原草案中提出5年期过渡期满可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理用地手续。正式实施文件中删除了“市场价”，对于需要补交地价款的项目来说应是一个利好的信息，但补交地价款的测算依据文件中依旧未明确。
   
  三、结语
  “城市更新指导意见”及配套文件的正式出台，意味着北京市正式开启了城市更新模式，文件中对老旧厂房、老旧楼宇、老旧小区等物业的更新改造提出了指导意见，但操作“路径”及细则有待明确，如①在对于危旧楼房改造类项目中提到的“资金由政府、产权单位、居民、社会机构等多主体筹集”，各主体需承担的资金比例文件中并未明确；②对于更新改造后需要补交地价款的物业项目，地价款的补交标准未明确；③对于通过租赁方式办理有偿使用的项目，土地租金的测算技术思路未明确等等。“城市更新指导意见”及其配套文件的出台对于部分“老项目”是一个新的契机，有类似项目的权利人应仔细研读政策，落实办理路径并应持续关注后续相关配套政策、实施细则的出台。
   
  作者介绍：杨毓坤
  注册房地产估价师、房地产经纪人、土地登记代理人，具备丰富的房地产经纪代理类、咨询顾问类业务经验，2012年入司北京华信房地产评估有限公司，现任公司土地业务部高级项目经理。