文/武疆敏 郭海悦
中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全会提出建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。即《决定》打破了现有“非农建设用地必须征为国有”的格局，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位。
根据十八届三中全会指示精神，集体建设用地市场应该统一市场化，按照市场化评估。目前国有土地市场已经形成了完整的自由的土地市场体系，建立城乡统一的建设用地市场，就必须让集体土地入市。目前集体土地不允许其上市交易，只允许在集体经济组织中以使用的方式流转，土地的价值不能完全体现。统一城乡建设用地市场的精神充分肯定了集体建设用地该有的价值。
关于集体建设用地使用权在流转过程中的价格如何确定，我们做了以下粗浅的探讨，以期起到抛砖引玉的作用。
《土地管理法》第六十三条明确规定：集体建设用地使用权不能直接转让或出租，该类土地的流转只有一条路可走，那就是必须先行征收转让为国有土地后方可在市场上流通。很少有专业性法律、法规对集体建设用地的流转做出明确的规范，往往是集体土地的开发利用已经成批的进行了，政府管理部门还没有具体的管理办法和相关的政策出台。
尽管土地管理法最终的修订稿没有出台，但是修订过程中的精神让我们有所启发，包括①农村集体建设用地使用权可以出让、租赁、入股、作价出资等方式，用于非公益性项目；②县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场，国有建设用地使用权和集体建设用地使用权的出让、转让和租赁，必须通过统一的土地市场以公开的方式进行，土地承包经营权流转应当纳入城乡统一的土地市场；③国有建设用地和集体建设用地使用权的出让、租赁，可以采取招标、拍卖等竞争方式或者双方协议的方式；④工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等方式出让；⑤商品住宅建设应当使用国有建设用地。
由于缺乏市场环境和技术规范，导致集体建设用地价格评估一直比较困难。集体建设用地流传价格评估规程不配套，缺乏成熟的理论以及指导体系，这样就导致了土地在流转过程中缺乏法律依据和法律保护，使得农村集体建设用地的流转价格低于市场平均水平，丧失了同国有土地同等竞争的条件。
同国有土地相比，农村集体建设用地流转市场依旧处于初级阶段，市场交易不活跃，各种信息、服务等不完善，有待加强。对比国有土地价格形成的方式，农村集体建设用地价格形成方式单一，只有出租、联营以及作价入股等几种形式，且这种形式缺乏政府指导价，并且没有通过招标、挂牌等一些规范的市场化操作，导致其偏离真实、合理的价值，无法实现土地资源最优的利用效益，不利于土地合理流转。
国有建设用地使用权经过这几年的政策规范，不论是土地使用权的利用方式变更，还是土地使用权的用途改变，都进行土地评估，为保证国有土地资产不流失提供了依据。
集体土地目前还做不到这一点，农村集体土地流转市场及流转规程的管理监督还不太规范。有些地方土地流转时要求进行集体土地使用权流转价值评估，而有些地方土地流转时则不进行评估。目前集体土地使用权流转价值的认识高度难以统一。集体建设用地使用权的评估业务较少，一是因为集体建设用地使用权禁止流转，无评估市场生长的土壤；二是因为当前评估行业内对集体土地评估缺少统一的、权威的指导思想，在技术上、理论上较难操作。这就需要我们积极的探索集体建设用地使用权流转评估，在实践中更好的维护广大农民的权益。
集体建设用地使用权是指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。从土地的用途进行分析，它必须是以农村建设为目的的土地，不包括直接用于农业生产以及尚未开发利用的土地。根据我国《土地管理法》及其相关法律、法规的规定，集体建设用地分为三种具体情形：农村居民住宅的宅基地、乡镇企业建设用地和乡（镇）村公共设施、公益事业用地。
集体建设用地使用权流转是在不改变所有权属关系的前提下，符合国家有关法律法规，征得土地所用权人同意，把集体建设用地使用权以出租、转让、作价出资等方式让渡给单位或个人使用。我们需要对集体建设用地使用权流转价格进行客观科学的评估。
与国有土地使用权价格的区别:
集体建设用地使用权价格：①集体建设用地使用权的使用开发建设相对来说是无序的，市场是不充分的；②集体建设用地使用权没有入市，决定了其市场的正常交易量稀少。也就是讲，不经过市场检验，其价格（或价值）难以定位和体现；③集体土地使用权的价格以何种方式进行估价，其中的资料都会受到限制，使用权价格难以体现科学、客观；④集体建设用地使用权价格缺乏相关的技术规程，在各地实践操作中缺乏统一标准。
国有土地使用权价格：①国有土地使用权在服从规划条件下即可按照最高最佳使用原则进行开发建设，使土地的效益尽可充分发挥和体现；②按照不同的开发建设条件建设并按照不同规划用途、不同使用年限使用土地，这就给国有土地使用权在某种程度上进行了价格（或价值）的定位；③国有土地使用权价格可根据房地产的不同用途，可用市场比较法、收益法、成本逼近法评估其在一定用途和使用年限的使用权价格，较为灵活；⑤国有土地有完整的房地产市场，其交易价格体现的相对充分，价格形成较为完全，这种价格历经市场检验是科学、客观的。
因集体建设用地使用权目前在流转上受到限制，而其价值是客观存在的，对于其价值的确定，评估方法的选择和思路，我们做以下简单的探讨。
对于集体建设用地评估，在集体建设用地使用权流转试点地区，市场交易案例比较多，可采取市场法为主，成本法参考的评估思路。而在非试点地区，由于集体建设用地私下交易，隐形市场的大量存在，可考虑成本法为主、市场法为辅的技术思路。由于是私下交易，规避了许多税收，因此在采集样点地价时，应对价格进行适当修正。
但是由于集体建设用地进入市场的条件不具备，集体建设用地的开发建设缺乏统一规划，即便是相同地区也很少找到类似的房地产，市场的相对窄小造成可比性房地产不易寻求或无法寻求，没有市场交易，资料难以收集，没有客观实例可用，在估价时就显得枯燥乏味，评估出的价格也极难适应市场的要求，采用市场法评估做起来相当艰难。
成本法的重点是要合理确定集体建设用地的价格构成。依据《城镇土地估价规程》，国有出让土地的价格由土地取得费用及相关税费、土地开发费、利息、利润和土地增值收益构成。一般来说，土地增值收益部分被认为是政府出让时的土地出让金，是土地所有者权益价格。因而参照国有土地来确定集体建设用地价格构成时，一般不含土地增值收益。那么集体土地所有者不应该享受土地所有权权益价格吗？事实上，集体土地所有者也有所有权权益价格，只不过所有权权益价格已经在土地取得费用中体现。根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，这一条可以理解为对集体土地所有者的补偿。
虽然建设用地使用权不能流转，但可通过开发建设用于出租，存在客观的收益，即能运用收益还原法评估，还原测算出宗地使用权价值，此思路测算出的宗地使用权价值，比同类用地条件下的国有建设用地使用权价值稍低。
在用收益还原法评估集体建设用地使用权时，经调查我们发现同区域，相近地段的房屋租金并没有因为土地所有权的不同租金有较大的差异，这说明利用集体建设用地获取的利润空间更大，但考虑到国家对集体建设用地的法律保护还不健全，流转对象和流转用途要受到限制，这样会给使用者带来较大风险，因此在确定其土地还原率时，要考虑到投资集体土地风险比投资国有土地风险大，其还原利率应高于同区域同用途的国有土地。
集体建设用地使用年限难以确定。国有土地国家都规定了最高的法定使用年限，而集体建设用地的使用大都没有土地使用年限。虽然有些土地所有者和使用者，在用地协议中自己设定了使用年限，但是，这些使用年限不是法律承认的使用年限，所以也就不科学，即便在估价中采用了这些使用年限后得出的价格也不是客观合理的价格。
集体建设用地目前不能流转，要评估宗地的集体建设用地使用权的价值，只能是先测算出该宗地在假定为国有用地性质条件下的正常市场土地价值，扣除出让金、征地费用后，得出该宗地的土地使用权价值。
按城镇估价规范的要求在进行土地价格评估时，还选择一种估价方法就是基准地价修正法。这是因为基准地价是国家或政府制定的为规范土地市场的一种法定价格。但是农村集体土地大部分是在本地区基准地价覆盖区之外。
目前没有集体建设用地基准地价，因此不宜采用此方法。
集体建设用地使用权的表现形式，除农村公共设施，一般为宅基地使用权、乡镇企业用地使用权，现实工作中还有一类集体建设用地使用权，就是农民第三产业用地，在此仅对这三类集体建设用地使用权价格评估理论与方法探讨。
宅基地使用权，是经依法审批的由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体建设土地使用权。宅基地使用权其实跟国用划拨住宅用地使用权类似，重点是无偿或是以很低的成本取得土地使用权，没有使用期限。集体建设用地使用权评估，考虑到集体土地流转有较多限制，通过市场竞价方式体现价值不明显，因此在价值方面重点从成本构成方面分析，评估方法主要有以下几种：
（1）成本法。其评估思路为假定用地为生地(农用地或是未利用地)，通过层层开发建设资金的投入，最终形成可利用地块所付出的直接费用，包括农用地取得费(征地费、补偿费、青苗费)，对集体建设用地，此部分价值的测算可理解为农用地转为建设用地后耕种该宗地的损失，还得考虑相关税费、土地增值收益等等，根据用途特性，通过相关因素修正最终得出宗地使用权价值。
（2）剩余法。采用剩余法的评估思路，对房地产开发后的价值的测算，可借鉴房地产开发中价值定位中的成本加成法确定，或是根据周边住宅出租的客观租金还原测算，通过剔除相关费用，剥离得到宗地的价值。
乡镇企业用地使用权，是经审批的由农村集体经济组织通过投资或其他方式向从事非农生产经营性活动的乡镇企业提供的集体土地使用权。对比国有工业用地划拨土地使用权的特性分析，我们不难发现，这两种用地性质的内涵较为相似，其评估理论与方法与前点宅基地使用权的评估相近，可按上述的方法进行评估，实际的工作中要注意比较分析住宅与工业用地土地增值收益、基础设施等不同之处，注意区分两种用途的价值内涵，准确表现住宅与工业用地价值的区别。
农民第三产业用地，一般是指政府在征用农民集体土地后，安置给农民集体的第三产业用地，通常指除农业、工业、建筑业以外的其他各业用地，具体如商业(农贸市场)、办公楼、公寓等。
此类用地一般不能转让，只能用于开发建设后出租等。若此类用地不考虑权属性质的因素，土地的开发利用经济效益也相当明显（如用于出租），此类用地不用于转让，仅按开发建设后以出租的方式利用，例如作为商场、农贸市场出租，租金收益可观，存在客观收益，因此可采用收益还原法进行评估。测算过程中重点考虑的技术要点是， 由于此类用地交易受限，不能在市场上流转，或仅能在集体内部交易，市场竞价体现价值不充分，其价值权益也表现有缺陷，价值相对也会比较低。另外，此类用地的使用方式只能出租不能变现，存在较大的资金风险与时间价值风险。因此，与同类用途的国有用地相比，其风险大，其还原利率相对较高。
另外可参考成本法或是剩余法进行补充论证，评估原理与宅基地、乡镇企业用地一样，重点要分析集体建设用地与国有建设用地的不同，通过对土地增值收益、基础设施投入、交易因素等进行修正，最终评估出该宗地的集体建设用地使用权价值。在实际的工作中还会有细节技术问题须解决，如交易修正系数的设定等。
作者介绍：
武疆敏
城市经济专业硕士，统计学学士。注册房地产估价师、资深土地估价师、土地登记代理人。
中国土地估价师协会规划发展委员会委员，中国土地估价师协会第四届理事会理事，中国土地估价师协会技术审裁委员会特聘专家和继续教育专家，机构报告质量评审和估价师实践考评专家。
2001年11月进入北京华信房地产评估有限公司，担任公司副总裁。
郭海悦
土地资源管理学学士，北京华信房地产评估有限公司房地产评估咨询二部项目助理