文/土地评估部供稿
2013年，北京市“中心城区棚户区改造和环境整治”不断走进人们的视野之中。2013年7月4日国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》【国发[2013]25号】，根据党中央、国务院部署,今后5年进一步加大棚户区改造力度,在过去5年改造各类棚户区1260万户基础上，2013年至2017年将再改造各类棚户区1000万户。
今年北京市亦按照25号文件的精神，进一步扩大了棚户区改造范围，将中心城区平房院落修缮、老旧小区综合整治、城中村边角地整治和城乡结合部改造4类项目纳入棚户区改造范围。计划用五年时间，改造527个中心城区棚户区项目，惠及居民23万户。
与此同时，各相关委办局相继出台了“新棚改”的配套政策，以保障项目的快速、顺利开展。下文将对新棚改的配套政策进行简单梳理，以供了解。
新棚改配套政策一览表
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序号 |
部门 |
政策名称 |
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1 |
市发改委 |
《关于中心城区棚户区改造和环境整治项目简化审批程序的意见》（京发改[2013]1647号） |
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2 |
市规委 |
《北京市规划委员会关于进一步精简棚户区改造和环境整治项目规划审批程序的通知》（市规发[2013]1179号） |
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3 |
市国土局 |
《关于北京市中心城区棚户区改造和环境整治有关问题的通知》（市国土用[2013]344号） |
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4 |
市住建委 |
《关于印发<北京市旧城区改建房屋征收实施意见>的通知》（京建发[2013]450号） |
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5 |
市住建委 市财政局 市发改委 |
《关于印发<关于明确中心城区棚户区改造和环境整治定向安置房公共资源及后期管理补偿标准有关问题的暂行意见>的通知》（京建发[2013]439号） |
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6 |
市文物局 |
《关于在本市棚户区改造和环境整治中进一步简化文物审批工作的通知》（京文物[2013]1197号） |
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7 |
市文物局 |
《关于印发<关于在北京市棚户区改造和环境整治中做好文物保护工作的指导意见>的函》（京文物[2013]1199号） |
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8 |
市交通委 |
《关于棚户区改造和环境整治中进一步简化交通影响评价审查程序的函》（京交函[2013]507号） |
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9 |
市金融局 |
《关于印发金融支持本市中心城区棚户区改造和环境整治项目融资工作指导意见的通知》（2013年7月11日） |
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10 |
市民防局 |
《关于制定棚户区改造和环境整治项目有关人防工程审批制度优化措施的报告》（京民防函[2013]69号） |
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11 |
市重大办 |
《关于印发<关于简化中心城区棚户区改造和环境整治项目行政审批事项的意见>的通知》（京重大办[2013]85号） |
政策适用范围：已列入市政府新棚改范围的项目，包括平房区院落修缮项目、危改项目、城中村边角地项目、新增棚户区改造和环境整治项目，但不包括土地一级开发与重点村改造项目。
审批机制：纳入新棚改的项目无需经过绿通项目认定的固定审批程序，即视同进入绿通，按绿通机制加快办理各项手续。
“拆建分离”原则：原则的核心是指在征收环节发改部门只下达项目投资任务书，征收立项不需按以往要求提供二级建设规划指标（特指需进行控规调整才可资金平衡的项目）和资金平衡方案。
下放审批权限：
征收阶段的项目投资任务书、涉及原址回迁安置房项目的立项审批均可在项目所在的区发改部门办理；
建设阶段的平房区院落修缮项目、城中村边角地项目以及不涉及市级土地收益分配的危改项目、新增棚改项目的立项审批由区县发改部门办理。
缩短审批时限：不超过20个工作日压缩为5个工作日。
权限下放：以区县政府或其确定实施主体的项目涉及的规划意见、方案审查、工程许可等规划手续由分局办理；
压缩时限：参照重大项目绿色通道要求。
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文件名称 |
原审批时限 |
压缩后时限 |
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选址意见书 |
20 |
5 |
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建设用地规划许可证 |
10 |
5 |
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建设工程规划许可证 |
20 |
10 |
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规划设计方案审查 |
20 |
10 |
环节合并：新棚改项目需要规划公示的统一在征收补偿等公示环节组织。
集中办理：涉及规划重大调整的项目，分区县分批次“打包”上报市政府审定，并建立市区两级联合会审机制，尽快解决存在问题，加快审批速度。
文件解读：
纳入新棚改范围的市、区直管公房按以房带地的程序办理土地使用权协议出让；
办理土地使用权协议出让前，要做到权属清晰无争议；
土地使用权协议出让手续初审由各区县国土分局办理，区县政府审批，同时应压缩审批时间。
国土部相关要求：
要求清晰界定棚户区概念，避免随意扩大棚户区范畴，不能与城市综合开发捆绑；
棚户区改造政策应与房地产市场调控政策、住房管理制度做好衔接，避免冲击先行住房制度，印发新的住房不公；
棚户区改造应坚持政府主导、市场运作、多方参与，棚改不等同于保障房建设，应在政府做好拆迁安置规则、明确安置政策等前提下，引入市场机制，充分调动实施企业与被拆迁居民的积极性，要显化土地资产，减轻政府资金负担。
细化实施主体及其职责：
（1）细化了市政府相关部门的构成：市重大项目建设指挥部办公室负责全市旧城区改建项目总体协调调度工作，市住建委会同市财政、发改委、规划、国土资源等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导；
（2）细化了区县政府职责：征收补偿方案论证，作出房屋征收决定、补偿决定，风险评估，公告性程序，应对法律诉讼等；
（3）明确征收部门负责：征收组织实施以及监督征收实施单位；
（4）明确新增加项目建设单位的确定方式及职责：区县政府确定，负责办理征收前手续、筹集征收补偿资金、筹措房源等。
细化实施程序：
程序整体维持《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（京政发[2011]27号）所规定的9步骤4公开原则，但部分环节进行了细化，特别是征收前期需要进行旧城区房屋破损程度和改建难易程度的调查并编制相应改建计划上报市重大办进行联合审查，通过后市重大办向各区县政府下达旧城区改建计划；同时需进行改建意愿的征询工作。
政策创新：
明确政策适用范围：将中心城区棚户区改造、平房区院落修缮、危旧房改造(不含解危排险等紧急情况)、城中村边角地环境整治纳入旧城改建征收范畴，其他类项目沿用原27号文体系；
征建分离：公益性认定以改善民生、优化环境为原则，不以改建后的规划用途为条件；
简化征收要件：通过征询的项目，纳入区县年度计划；各相关部门简化审批手续；
引入征询意见机制防范风险：改建征询、方案征询，具体比例由各区县根据实际情况自行确定；
预签协议：保障双方权益，鉴于回迁外迁比例不同，比例由各区县政府确定，市住建委建议不能太低（80%）。预签协议生效后，作出征收决定。
2010以来，城市功能拓展区和发展新区通过划拨方式取得土地进行安置房项目，因存在输入区无土地收益，且公共资源补偿标准无法量化的问题，故本文件对上述不明确的问题进行了相应规定：
补偿类型：公共资源建设补偿和后期社会管理费用补偿；
补偿范围：划拨项目、自筹与收购项目、国企自有用地建设项目、市级调配房源项目；
补偿标准：公共资源建设补偿以1000元/平方米为基准，按区位乘以不同系数确定；后期社会管理费用补偿为200元/平方米·年（连续支付5年）或一次性支付900元/平方米；
补偿时间：公共资源建设补偿，原则为“先建设，后支付”，房源类型不同，支付时间要求不同；后期社会管理费用补偿基本为入住后下一年支付；
费用分摊原则：棚改项目中的公共资源建设补偿，由市财政和输出区按4:6比例分摊。
本次新棚改特别强调了对中心城区的棚户区改造和环境整治，鉴于北京市历史名城的特点，在项目实施过程中必然会涉及众多文保院落、文物古迹等建筑的搬迁和保护，市文物局特出台政策对相关事项进行了规 范和说明：一是出台了文物保护指导意见，二是简化审批程序。
文物保护指导意见
适用范围：文物、历史建筑、保护建筑、涉及单位和居民的搬迁腾退；
实施主体及职责：区县政府为责任主体、区县政府有关部门为实施主体、文物行政管理部门为监督单位；
保护原则：原址保护；
产权与使用权：完成征收后，产权与使用权由文物部门与有关单位和部门依法协商确定；
征收搬迁腾退范围：以优先列入、可列入、可不列入和不列入四个层次进行具体规范；
资金和安置用房：项目所需资金和安置用房优先安排，且对完成征收后的修缮，由文物部门安排专项资金，其他过程涉及资金未明确。
简化审批程序
权力下放：法规明确规定市级审批外，其他服务类项目审批全部下放区县人民政府或区县文化委员会；
压缩时限：涉及具有保护价值建筑物的调查、文保范围和建控地带方案的审批、文物修缮项目的审批以及地下考古勘查工作的审批时限均有所压缩。
控规调整项目：建立市规划部门与市交通部门建立联动机制，即申报控规调整方案同时进行交通影响评价编制，且按照绿通项目于5个工作日加快办理交评审批；
符合控规项目：规划设计方案阶段进行交通影响评价，同样按照绿通项目压缩至5个工作日内完成审批；
明确交评审查流程：
建立融资工作联席会议机制：主要目的为解决不同类型金融机构所面临的分业监管和审计问题，通过联席会议机制，召集不同类型的监管部门与市区政府及相关部门共同解决融资问题。
目前银行类金融机构贷款政策：
①目前大多数金融机构可以为棚改项目提供10至15年期贷款，利率不高于基准利率，资本要求最低为20%，贷款类型为棚户区贷款和城镇化贷款；
②多家银行创新金融产品，支持棚改项目融资；
银行对棚改融资工作的具体意见：
①企业资质：对于区县类平台企业或事业单位，实力不强的企业要求通过直管公房划转增加企业实力；
②资本金比例：要求实施主体需满足最低20%的资本要求；
③还款来源：由于棚户区改造采取拆迁分离形式，因此需尽可能清晰提供还款来源；
④担保方式与资金平衡方案：可以通过担保联盟或收益质押方式进行；
⑤投资规模：由于棚改项目采取拆建分离方式实施，因此需政府确定以何种方式明确项目投资规模，以便确定融资规模。
拆除审批：
①可还建人防工程的项目由二级开发实施单位实施拆除；
②不可还建人防工作的项目，免受人防工程拆除补偿费。
建设审批：
①将人防条件纳入项目二级规划条件中一并审批，压缩时限；
②取消申报阶段前置条件，纳入棚改范围即可进行人防工程预审；
③对于区县政府已确定实施主体的项目，预计2014年内实现审批权限的下放（目前只有海淀分局具有人防建设工程审查权限）。
该文件对于新棚改项目的立项、规划等审批手续及办理时限进行了全面的梳理，上述配套文件基本涵盖本政策基本内容，不再予以详述。
综上，新棚改的配套政策多以“简化程序、压缩时限”为主题，为项目实施的前期手续办理提供便利，同时为项目所需的房源和资金提供后援支持，保障项目更好更快实施。
棚户区改造和环境整治项目既是民生工程，又是环境工程、安全工程、发展工程，归根到底是关乎国计民生的政治工程。从如此全面的政策保障可以看到北京市政府对于棚改项目的重视和支持。棚户区改造从本质来看仍然是房地产投资，相信在未来几年内棚改各项目的实施将会拉动新一轮的投资热潮。