近年来，国内房地产市场的过热导致国家宏观调控政策频出，调控政策涉及金融信贷、税收政策、土地政策以及限购政策等。土地调控作为我国政府基础性调控手段在市场中已越来越常见，如各地的土地利用总体规划、年度土地储备及供应计划、专项保障房土地供应计划、限地价竞保障房交易规则等。实践证明，土地调控对于国家和地区政府调整产业结构和布局、调节市场供求关系以及调节房地产投资需求等，进而影响宏观经济的稳定和健康发展具有非常重要的意义。本文简要介绍美国、日本及香港地区在不同历史时期曾经采用的土地调控政策，以期为我国土地调控政策提供一些参考和借鉴。

 纵观发展历史，不难发现美国经济首先在大西洋沿岸的东北部发展起来，进而扩展到中部和西部。期间，由于历史、资源、人力资本和文化教育等原因，导致美国一直存在区域经济发展差异问题。19世纪末，美国开始实施大规模的经济开发——西进运动，通过运用土地政策，以市场化的方式吸引大量的民间资金和人口，极大地促进了西部地区的快速开发。

 运用土地政策促进西部地区开发的总思路是分两步走。第一步，将西部土地全部收归国有，彻底排解各州争夺西部土地和边民非法占地产生的纠纷；第二步，以法定形式陆续将这些土地投入市场。通过对土地的高价、大块出售，到对土地的低价、小块出售，包括赠与等手段将这些土地转为私有。

表1  1781-1974年美国在西部开发过程中国有土地处理情况 

土地处理方式	英亩（百万）	比例（%）
出售或通过土地凭证方式处理的土地	303.5	26.5
宅地及相关的土地赠与	287.5	25.1
赠与各州用以支持交通及内部改善	213.6	18.72
直接赠与铁路公司	94.3	8.2
赠与各州用以支持教育	77.6	6.8
军人土地津贴	61.0	5.3
通过各州赠与铁路公司	37.1	3.2
根据《育林法》、《荒地法》、《木材和砾石法》等出售的土地	35.5	3.08
私人保留土地	34.0	3.0
全部国有土地	1144.1	99.9

 数据来源：卢为民，《土地政策与宏观调控》。

 主要政策有以下四个方面：

 1、调整土地出售的单位和价格

 1796年《土地法》第一次对联邦时期即1785年《土地法》的有关规定作了修正，改为“整卖兼零售”的方式，即隔一镇区按8个地段为一单位出售，而夹在中间的镇区仍以640英亩为单位出售，最低标价由每英亩1美元提高到2美元。1800年国会通过由威廉.哈里森提出的《土地法》，最低出售单位由640英亩减少至一半。1804年通过的信《土地法》把出售的最小单位面积降为160英亩，最低售价减至每英亩1.64美元。从当时美国移民的实际情况来看，160英亩的规模大体可满足普通小农的要求，只是1.64美元的最低价格仍嫌太高，实际仍需支付2.624美元。正因为如此，1854年国会通过的《地价递减法》规定，上市10年的土地如还无人购买，降至每英亩1美元出售，以后每隔5年售价降低25美分，直至降至每英亩25美分为止。1862年颁布的《土地法》中进一步规定，宅地者只需交纳10美元手续费即可领取160英亩的土地。这个法令已不是出售土地，几乎是免费分配土地。缩小面积、降低价格是美国西部土地政策的一个重要方面，它的不断改进，使拓荒者真正获得了大量土地，使西部很快进入到拓荒农业的发展时代。

 2、对购地困难者采取一系列照顾措施

 1796年《土地法》规定，买主不仅可得到政府10%的信贷，而且购买与付款之间可相隔一年，只需在购地30天内支付一半地款。而在1800年的《土地法》中，购地者则被允许给以4年的信贷，从而形成一种正式的信贷制度。具体办法为。购地者只需在40天内支付1/4的地价，在2年内支付另外1/4的地价，其余部分在4年内交清即可，但分期付款者需支付6%的年息，若以现金支付则可得到8%的折扣。由于信贷制度不能免除或减少应付地款，仍有许多购地者存在困难。为此，1806-1832年国会曾制定一系列“救济法”，试图帮助购地者解决拖欠地款的问题，主要是通过延长那些其购地将在该年内被没收的移民付款的期限。

 3、针对占地者的政策

 占地者是强行占地的迁入者，主要是前往西部的移民中的中下层劳动者。这可以说是联邦时期最为棘手的一个问题。1841年国会通过《先购权法》，正式承认占地者的合法权益，并允许他们以每英亩1.25美元的价格购买160英亩已垦殖的土地，而不必通过拍卖出价手续。1862年的《宅地法》规定，任何人凡符合下列条件者即可申请160英亩的联邦土地：（1）系美国公民，或已递交入籍申请者；（2）年满21岁或系一家之长或在军队中服役满14天者；（3）从未参加过反对美国的战争者。若连续耕种5年以上，土地归其所有，这可以说是无偿地给每一个移民一份公有土地。

 4、土地政策的进一步完善

 与土地开发本身有关的政策的演变。1909年颁布的《扩大宅地法》，允许在大多数西部州把宅地扩大到320英亩，并且只需把其中的80英亩成功耕种5年就能取得所有权，此法对西部开发起到了极大的作用。

 1873年《鼓励西部草原植树法案》和1877年《沙漠土地法》的颁布，使联邦西部土地政策已经超出了单纯的农地垦殖范畴，将水土保持、土壤改造同生态农业紧密结合，使西部走上了综合发展的道路，保证了美国经济的可持续发展。

 把矿产开发与公共出售相结合。1866年通过的法令规定，公共领地上的矿产地包括已测量和未测量的矿产地都得被勘测和占领，并对所有的美国公民开放。它说明联邦已取消了对矿产的保留和出租政策，公共土地出售的政策已扩大到矿产领域。

 土地授予政策形成。土地授予即无偿的赠与，19世纪20年代是授予修筑迈阿密到康涅狄格西部保留地的公路；30年代主要授予伊利运河开凿以及沿河两岸的发展；1841年国会正是通过了一个法案，授予其他新州与俄亥俄州同样多的土地，以作各州内地改造之用，按规定各州获得了至少50万英亩的授地。总之，19世纪20年代起，联邦的土地授予成为西部交通运输业发展的重要动力，它的实施在美国历史上产生了重要影响。

 联邦政府土地政策的主要目的是通过市场途径实施国有土地私有化，进而带动西部的全面开发，其突出特点是有价值的农业、矿业、林业土地迅速转到私人手中。西部国有土地私有化成为美国西部开发的基础和前提，同时也是美国联邦政府开发西部的主要手段。随着土地政策覆盖面越来越宽，逐渐有利于普通移民获得土地，为西进移民提供了制度上的保证，推动了美国西部开发，促进了美国农业、交通运输业等方面的发展。

 

 二、日本的土地调控政策

 日本非常注重土地政策在区域发展与产业发展中的调控作用。日本的土地规划非常丰富，体系也比较完善。日本土地规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划等构成。国土综合开发规划是在国家经济计划、公共投资计划等计划的指导下，综合开发、利用、保护国土资源，合理调整产业布局，提高社会福利的综合性规划。国土综合开发规划又分为全国国土综合开发规划、大都市圈整治建设规划、地方开放促进规划和特定地域发展规划。国土利用规划是从土地资源开发、利用、保护的角度，确定国土利用的基本方针、用地数量、布局方向和实施措施的纲要性规划。国土利用规划自上而下分为全国国土利用规划、都道府县国土利用规划和市盯村国土利用规划。土地利用基本规划是以国土利用规划为依据，进一步划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等地域，并规定各地域土地利用调整事项等具体的土地利用规划。各地域内再进一步制定土地利用的详细规划，如城市地域内进一步制度城市规划，农业地域内进一步制定农业规划等。

 为促进产业结构调整和区域协调发展，日本主要采取了四种土地调控政策：

 1、法律手段

 通过完备的政策法规体系建立有效的土地利用监管机制。国家的地区发展规划方案和地区政策的实施必须要有法律作为保障才能够充分落实。地区政策实际上就是政府对地区经济发展的干预和调控，这种干预和调控只有按照法律依据和法律程序来实施，才符合市场经济的要求。日本国土开发立法体系非常完备，既有覆盖面的广泛性、又具备约束对象的针对性。法律文本和图件内容明确、重点突出、务实具体、易于理解和操作。立法与规划之间互相衔接，各种地方开发计划总有相关的立法与之相对应，使地区开发计划的制度和实施能得到有效监管。

 2、计划手段

 日本的土地开发计划是与国民经济发展紧密结合起来的，针对不同阶段经济发展的特定背景进行地区开发和产业布局，力图使土地资源利用符合国民经济发展的需要。

 3、规划手段

 日本的城市化过程中，经历了从集中到分散的发展历程。在城市化高速发展阶段，日本主要采取大都市圈的集中发展模式，以提高城市建设用地的使用效率。城市化进入稳定阶段，日本开始采取地区疏散的战略，以缓解过度集中带来的城市问题，实现区域之间的平衡发展。

 4、产业用地政策

 随着工业化的推进和主导产业的更替，日本工业用地的集约程度也发生了显著变化。据有关专家测算，在以重化工业为主的工业化中期，工业用地的集约程度较低，1963-1973年工业用地单位面积总产值平均仅为470.6亿日元/平方公里。1974-1990年进入以知识密集型产业为主的工业化后期，工业用地的集约程度明显提高，年均单位面积产出达到1392.2亿日元/平方公里。1991-2001年，在以第三产业为主导的后工业化时期，工业用地的集约程度稳定在一个较高水平上，年均单位面积产出达到2128.6亿日元/平方公里。

 从20世纪60年代开始，日本围绕着国民经济社会发展战略，先后制定并实施了五个全国综合开发计划。每次国土综合开发计划都是根据日本当时所处的经济、社会和国际背景，针对重大国土利用问题，通过对土地利用结构的调整，影响产业结构和区域结构。

从五次国土规划的情况来看，最明显的特点是，在土地利用上适应并引导产业结构的调整和优化，保障经济社会发展的需要，特别是保障了基础设施的用地和人居环境的改善。

 三、香港地区的土地调控政策

 香港地区可供开发的土地仅占总面积的20%，土地资源极为贫乏，但由于能因地制宜地建立起规范的土地制度，并适时地推出各种有利于房地产业发展的政策，从而利用稀缺的土地资源保障了香港房地产业高效发展，并与其他经济支柱行业相互促进、相互带动，共同推动着现代经济的持续发展。

 1、土地供应计划

 香港地区的土地供应主要来自新增城市建设用地和提高城市原有用地的使用效率两方面。前者主要通过开发陆上非城市用地和填海造地来实现，后者则是通过市区重建、改变土地用途和修订批地契约来实现。所谓契约修订，是指修订限制了地段发展的旧批地契约条款，允许地块在符合现代城市规划的情况下重新开发，其目的是参照当前城市规划标准的转变，令存量土地实现最佳使用。1995-1996年香港地区政府因修订契约所得的地价收入高达103.7亿港元。

 对于香港特区政府向市场批出的土地，地产商并不能随意开发。为是批出土地的开发有序化，特区政府对每块批出的地块均明确规定其开发要点。这是因为，规划署对土地进行全盘规划，以使全港的每一片土地的开发定位均符合香港地区的整体建设要求。同时，香港特区政府对土地出让实施严格的计划管理，这对房地产市场起到了调控和指导作用，配合了香港地区低税收政策和整体经济的发展与运作。

  香港地区年度土地出让计划是一个非常具体而且操作性很强的计划。香港特区政府根据市场的发展要求，既制定每年批地的详细计划，也相应地推出批地的中长期计划和长期计划。该计划的内容不仅包括计划年度内批地的数量，还包括通过拍卖、招标等方式拟批租土地的数量，每一块拟批租土地的编号、位置、用途和占用面积，出让方式，招标或拍卖会的日期、地点等内容。香港地区高度透明的年度土地出让计划可以让投资者对香港地区房地产市场的现状做出比较准确的判断，对市场未来的发展做出合理的预期，减少投资的盲目性，提高市场运作的效率，保证了土地出让计划的真正有效。

 香港地区政府于1980年成立了土地供应委员会（LDSC），负责确定批地事宜，并由地政总署土地出让计划的具体制定工作。地政总署每年11月草拟批地计划书，说明下一年度市场需要多少土地供应商业、居住和工业等用途的发展。在确定土地需求数量时，一般要针对各类用地的特点进行具体的分析。例如，对于居住用地数量的确定，通常要经过房屋需求分析、容积率分析和土地面积的确定步骤等。该数量的确定还要参照房地产市场的状况进行分析判断，以使对房地产市场起到调控作用。批地计划书草拟出来后，需要咨询房屋、规划、环境、交通等部门的意见，同时还要咨询地产发展商会和大发展商的意见，之后报土地委员会研究协商，于每年4-5月份落实具体批地计划，并向社会公布。

 在香港地区土地出让计划中，用地的类型划分为私人商业用地（包括高档商业及公寓、低密度住宅、工业厂房及货仓）、政府资助住宅建设用地（包括居者有其屋计划、夹心阶层住宅、私人参与计划住宅、香港地区房屋协会住宅和乡村房屋）、基础设施用地（包括市政设施、公共服务设施、教育、卫生、宗教、公园）和特殊需要用地（主要指较大面积的特殊公建和基础设施项目用地，如新建香港科技大学用地、铁路用地、新机场用地等）。香港地区政府自1985-1997年历年计划出让土地数量和实际出让土地数量详见下页列表。

 由于政府的土地批租是按计划进行的，因此，不仅为市场提供了充分的信息，使投资者能够对市场未来的发展做出合理的预期，减少投资的盲目性，提高市场的运作效率；而且可以有效调控土地供应量，避免因供求失衡而导致地价的剧烈波动。

表2  香港地区政府历年计划出让和实际出让土地面积

 

		85 / 86	86 / 87	87 / 88	88 / 89	89 / 90	90 / 91	91 / 92	92 / 93	93 / 94	94 / 95	95 / 96	96 / 97	85 / 96合计
私人商业用地	计划	13.03	19.70	27.23	26.87	28.04	24.00	27.58	27.96	23.37	38.53	46.11	46.54	302.42
	实际	16.39	18.53	27.54	24.17	22.07	20.31	26.67	25.22	21.67	32.20	44.45		279.22
政府资助住宅建设用地	计划	2.90	20.26	19.49	22.68	19.19	21.26	25.08	21.80	27.63	39.37	40.00	42.04	259.66
	实际	2.76	19.64	18.87	19.81	18.44	19.68	15.52	16.87	24.65	35.81	37.04		229.09
基础设施用地	计划	13.76	12.78	15.02	18.77	22.11	17.89	17.41	16.79	14.70	17.67	16.23	16.31	183.13
	实际	6.87	13.99	12.23	12.44	10.64	8.91	9.87	14.65	5.85	5.21	9.39		110.05
特殊需要用地	计划	28.72	4.84	13.10	91.50	8.92	71.18	23.34	97.75	62.10	1315.16	103.59	17.82	1820.20
	实际	28.72	6.39	11.51	91.50	8.92	71.85	5.63	33.72	55.95	1305.89	85.19		1705.27
年度合计	计划	58.41	57.58	74.84	159.82	78.26	134.33	93.41	164.30	127.80	1410.73	205.93	122.71	2565.41
	实际	54.74	58.55	70.15	147.92	60.07	120.75	57.69	90.46	108.12	1379.11	176.07		2323.63