2022年9月22日北京市人民政府办公厅印发了《北京市人民政府办公厅印发<关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见（试行）>的通知》[京政办发〔2022〕26号]（以下简称“指导意见”）,文件就存量国有建设用地盘活利用实施路径、支持政策及保障措施提出了指导意见。本文中以笔者的视角就文件中的政策要点进行解读。
政策制定的目的和背景 2021年国务院办公厅印发了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》在推动以市场化方式盘活存量用地方面，要求鼓励试点地区探索通过建设用地节约集约利用状况详细评价等方式，细化完善城镇低效用地认定标准，鼓励通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施，推动城镇低效用地腾退出清。推进国有企事业单位存量用地盘活利用，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发。
北京城市总体规划实施以来，北京市进入减量发展、高质量发展阶段，存量国有建设用地的有效盘活是支撑第二阶段城市总体规划实施，促进首都高质量发展的重要工作。2021年北京市人民政府办公厅出台了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（京政办发〔2021〕10号），对国有企业存量建设用地转让、出让、出租、抵押的二级市场提出了实施意见。2022年北京市人民政府办公厅出台了“指导意见”（[京政办发〔2022〕26号]），旨在统筹推进存量国有建设用地盘活利用，为首都高质量发展提供有效用地保障。
文件中的政策要点梳理 “指导意见”中所称存量国有建设用地是指现状国有建设用地中规划为建设用地的土地资源。
需要指出的是，“指导意见”中提及的国有建设用地是指现状为国有建设用地，且规划仍为国有建设用地的宗地，如果现状是国有建设用地，但规划调整后宗地变更为非建设用地，则不适用于“指导意见”。因此国有企业在研究自有存量国有建设用地盘活计划时，需落实土地的权属及未规划情况。
（一）存量建设用地盘活利用路径
存量国有建设用地的盘活是在政府的引导下，旨在充分发挥市场作用，鼓励土地使用权人开展存量土地盘活利用。因此土地使用权人自身的意愿及能力决定了土地盘活的路径。首先，当土地使用权人有意愿且有能力时，可选择自主进行存量土地盘活或利用，亦可选择联合开发的方式进行土地盘活；当土地使用权人无作为主体进行存量土地盘活意愿时，土地使用权人可以选择通过土地二级市场或政府收储方式实现存量土地的盘活。需要注意的是，土地二级市场转让需要遵守国家的相关法律法规；存量国有建设用地的盘活利用，需要以企业或地域为范围进行整体考量，因此也鼓励国有企业成立专业的平台公司，通过腾退、整合等方式，对企业所属土地、房屋资源进行统筹再利用。
（二）存量建设用地盘活利用支持政策
1.支持政策摘要
2. 政策要点解读 (1) 建设用地指标多方向统筹
“指导意见”中提出了建设指标多方向统筹思路。在不突破区规划规模总量的前提下，建设用地指标可以在行政区域范围内统筹；企业权属范围内的建设指标，可以在行政区范围内转移、整合使用；项目跨行政区建设的，建设指标可以跨区进行统筹。
(2) 70%+30%（15%+15%）模式
“指导意见”中提出了产业用地混合利用的支持政策。对于单一用途产业用地，原产业用途建筑规模可调整为地上合法总建筑规模的70%，剩下的30%建设指标，其中15%可配建生活配套设施、15%可建设符合宗地所在区产业政策的其他产业用途物业。例如：单一工业用途存量国有建设用地进行混合利用，依据“指导意见”地上总建筑规模的70%仍需建设工业用途物业外，剩余的30%建设指标，生活配套设施（如零售、餐饮、宿舍）类物业面积占比15%、在符合宗地所在区产业政策前提下，其他产业用途，如办公、研发等物业面积占比15%。
(3) 重点功能区、轨道站点周边闲置物业可改建成保租房
2022年3月，北京市人民政府办公厅发布了《北京市关于加快发展保障性租赁住房的实施方案》，文件中提出支持将存量住房改造、转化为保障性租赁住房。
“指导意见”中对企业闲置物业改建成保租房提出了政策指引。对于企业位于重点功能区、现状轨道站点周边的低效利用的闲置物业，在符合规划、权属不变、落实建筑规模增减挂钩要求、满足安全要求的前提下，鼓励权利人利用现状建筑改建成保障性租赁住房。
(4) 土地利用方式可协议、可租赁、可弹性出让
“指导意见”中指出，根据土地盘活利用的具体情况，土地权利人可以采取协议出让、先租后让、租赁、作价出资（入股）或保留划拨方式使用土地（再利用为商品住宅的除外）。
土地出让年限可根据规划情况合理合法约定，若选择弹性出让方式使用土地，出让年限最高为20年；若选择长期租赁方式使用土地，租赁期限最高20年。土地出让年限到期后可按规定申请续期。
(5) 异地置换土地，被腾退企业可协议出让拿地
权利人因疏解被腾退的流通业用地、工业用地，在符合规划和项目所在区产业政策的前提下，经批准权利人可以以协议方式取得新的产业用地。
(6) 腾退至副中心的国有企业可购买或自建办公楼
依据现行政策，国有企业因“楼堂馆所”相关政策的限制，无法新建总部办公用房。“指导意见”指出，因疏解至副中心且符合副中心产业政策的企业可以在副中心新建或购买办公楼。
在满足规划等相关要求的前提下，被疏解至副中心的企业可以选择利用自有存量建设用地建设办公用房，企业也可以通过招拍挂方式，从土地一级市场购买土地，建设总部办公楼。
(7) 盘活再利用项目可协议出让给原土地使用权人（再利用为商品住宅的除外）
为调动原产权人改造的积极性，“指导意见”中提出，土地盘活再利用后，可将项目所在宗地协议出让给原土地使用权人（再利用为商品住宅的除外）。例如，原土地用途为低效利用的工业用地，进行盘活再利用，在符合规划的前提下，土地用途转变为科研、教育、商业、办公等，原土地使用权人可以通过协议出让方式取得改造后项目的土地使用权。
(8) 政策过渡期最高限可至5年
依据“指导意见”，盘活的存量不动产属于北京市重点支持类产业项目，项目可享受在过渡期内（5年为上限）不改变用地主体和用途的过渡期政策，过渡期满，除符合《划拨用地目录》可继续保留划拨外，其余可以协议方式完善用地性质。
(9) 土地出让价款缴纳可分期（最长1年），首期最低缴纳50%
(10) 工业用地或仓储用地提高土地利用率、增加容积率不补交地价款
在符合规划、不改变用途的前提下盘活闲置土地，对工业用地提高土地利用率和增加容积率的，以及对企业提高自有工业用地或仓储用地利用率、容积率并用于仓储、分拨运转等物流设施建设的，“指导意见”指出此类情形不用补交土地价款。
3.存量土地盘活利用政策延伸 土地在二级市场进行转让是“指导意见”中提出的存量土盘活路径这一，北京市人民政府办公厅2021年出台了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（京政办发〔2021〕10号），文件中对国有企业存量建设用地转让、出让提出了实施意见。
(1) 以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经区级以上政府依法批准。转让后，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。
(2) 国有企业改制时以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，原出资方式可继续保留，也可以直接变更为出让方式。
（三）存量建设用地盘活利用保障措施
1. 保障措施摘要
2. 政策要点解读 从“指导意见”中的保障措施可以看出，首先，“指导意见”在实施过程中还会有相应的配套政策出台。
其次，为了避免利用存量用地盘活政策变成房地产开发项目，在盘活利用的监管协议及出让合同上会落实产业绩效、环保节能，转让限制、退出条件等约束条款。
相关建议
（一）可置换建设指标统筹 1.建设指标统筹
在北京市减量发 展的大背景下，国有企业盘活存量建设用地存在的主要障碍之一就是建设指标问题，“指导意见”中提出了指标统筹的三方向，国有企业预进行建设指标统筹、整合时应做好必要的前期准备工作，尤其是存量土地资产较多、宗地较分散的国有企业尤其必要。首先，建议国有企业先以区为单位对计划用于置换指标的宗地进行摸底整理；其次，对合法建筑但已拆除的建设指标等数据进行统计整理，争取将其转变为建设指标；其三，因历史遗留问题形成的大面积被拆违的建设指标也应进行整理统计，探索将其全部或部分转化为建设指标的可行性。即企业应充分利用可用资源，在合法合规的前提下为盘活存量建设用地提供建设指标支撑。
2.置换指标宗地选择建议
(1) 容积率高但现状利用投入产出比例较低，经判断低效利用经营状态未来会一直持续的宗地；
(2) 低效利用或不易利用，且有一定建筑规模的中小面积宗地；
(3) 有一定建筑规模的边角地、夹角地；
(4) 其他可用于指标转化的宗地等。
（二）单一用途产业用地，探索“30%”的合理配比
“指导意见”中提出，对于单一用途产业用地混合利用时，其他产业用途和生活配套最高建设比例为地上总建筑规模的30%。有类似项目的国有企业，建议深入研究上述指标配比政策及可实现的配套建设指标最优建设比例，以提升项目投入产出比。
（三）利用自有物业改造保租房
国有企业在重点功能区及轨道站点周边有低效利用或闲置的物业，建议进行物业改造成保租房的可行性研究分析，尝试将物业改建为保租房盘活土地路径。改建为保租房路径，不仅盘活了闲置物业，因保租房符合《划拨用地目录》，项目所在土地可以继续保留划拨使用，企业不需要缴纳高额的地价款，减轻了企业盘活存量土地的成本。选取项目时，建议位置尽量靠近轨道站点附近，土地权属清晰，产权无纠纷（不含职工宿舍），土地较规整等。
（四）探索成立平台公司，整合土地资源
在盘活存量土地路径中“指导意见”提到，鼓励国有企业探索成立专业平台公司，通过腾退、整合等方式对企业所属土地、房屋资源进行统筹再利用。建议具备条件的国有企业、集团公司对成立平台公司的可行性进行研究，通过整合自身系统内各企业存量用地，将资源进行整合，更有利于企业存量资产的盘活利用。
（五）已出让的工业或仓储用地探索增容盘活路径
对现有存量工业用地或仓储用地，通过提高土地利用率和增加容积率，并仍用于仓储、分拨运转等物流设施建设的，“指导意见”中提出，在符合规划、不改变用途的前提下，不再增收土地价款。
存量工业用地容积率通常较低，对于工业用地占比较高的国有企业，建议充分利用政策窗口期，在符合规划且满足建设指标的前提下，筛选出已出让的可增建物业的工业或仓储用地，进一步研究宗地盘活路径的可行性，筛选出适合的宗地进行盘活升级。此路径即能盘活现有低效利用的资产，又提高了宗地的容积率，因不需要补缴地价，又能减轻企业盘活资产的成本。
（六）对不符合规划的工业或仓储物流用地进行置换
对于部分未在开发区范围内的工业或仓储物流用地，在原用途下进行盘活或利用已不符合城市规划的要求，有此类存量宗地的国有企业建议尝试与相关部门沟通进行土地置换，即对原土地进行腾退，在符合规划的区域范围内取得产业用地，以实现存量土地盘活。
结语 上述文件的出台，对于国有企业存量建设用地盘活利用是一个契机，但从文件内容来看，较之前已出台的国有建设用地盘活利用政策无较大的突破性。鉴于上述文件的配套实施细则暂未出台，建议国有企业持续关注上述政策后续的配套文件，并对企业有意向盘活的重点宗地，做好前期摸底工作。如了解宗地所在行政区的产业政策、宗地规划指标的摸底、宗地所在行政区内可用的腾挪指标、其他行政区可用的腾挪指标等，为土地盘活利用打好基础，以免错过政策窗口期。
依据“指导意见”，项目若需办理划拨转出让或者出让条件改变补缴地价，仍需依据国家以及北京市的现行法规政策执行，地价款缴纳提出了可分期缴纳，以缓解企业压力，但是，如果是工业用地规划调整为非工业用地，例如调整为办公、商业、教育、科研等，预计权利人需补缴高额的地价款，因此在进行项目可行性研究和决策时应重点对缴纳（或补缴）地价款进行测算。
