丁颖红
土地是国有企业的重要资产越来越受到重视，权属清晰的土地资产不仅反映了企业土地资产管理的水平，关系到企业的长远发展，同时在国有企业重组、改制、上市过程中，土地作为企业资产评估增值的主要来源，对于吸引战略投资、优化资本结构，促进企业发展，实现国有资本保值增值等方面都发挥了重要的作用。但是在目前国有企业中，土地确权办证仍然是一个突出的问题，大量无证土地，影响国企改革改制、重组上市等工作，影响到企业对土地的盘活利用。本文对目前国有企业土地及其权属现状进行调查分析，根据目前国家的相关政策，提出推进企业办证、保障土地资产合理利用的建议。
一、土地权属现状分析
由于历史发展原因和社会发展需要，国有企业分为多种类型。从房地产开发角度讲可分为房地产开发类企业和非房地产开发类企业，房地产开发类企业的土地都会取得土地使用证，而生产、商贸、农业、投资等非房地产开发类企业的土地使用证会出现土地不完善的情况；从土地用途角度又可划分为经营性用地（含工业、仓储、商业、办公等共十五种用途）和非经营性用地（含居住住宅、交通运输、市政公共设施、矿山采空区共四种类型），本文主要讨论经营性用地。
1、土地权证办理现状分析
从办理土地证的节点来看，取得土地权属审查成果是办理划拨或协议出让土地证的第一步，也是非常关键的一步。根据有关资料统计分析，市属国有企业用地在未取得土地证的宗地中，多数已取得土地权属审查成果，部分已申请办理但还未办理完成，还有少部分尚未申请办理。
2、土地取得方式结构分析
目前，国有企业取得土地使用权的方式主要有划拨（含通过征用手续变为国有划拨地）、协议出让、招拍挂出让、租赁、授权经营及作价入股方式。从取得方式看，以划拨方式取得土地使用权的土地占比最大，据统计占市属国有企业用地总量的70%以上，是市属国有企业取得土地使用权的主要方式，其次为协议出让。
在未取得土地证的宗地中，划拨地占到80%以上，是未取得土地证土地的主要土地使用权取得方式。而随着国家对土地有偿使用要求的提高，现状划拨用地补办土地出让手续会成为市属各国有企业办理土地证的主要类型。根据统计分析，该类划拨土地未能办理土地证的主要原因是由于土地在多次转让过程中资料有遗失或资料不符合相关审批部门要求又未及时办理权属变更、及时解决问题，最终形成历史遗留问题。
3、土地用途结构分析
国有企业的经营性土地按用途可分为办公科研用地、仓储用地、工业用地、旅游业用地、商业服务业用地、其他商业用地、其他综合用地、文体教卫用地、种植养殖业用地及其他用地等。从土地宗数看，工业用地最多，其次是办公科研用地及商业服务业用地,种植养殖业用地其次。在未办证土地中，工业用地最多，其次是商业服务业用地。如何保证数量庞大的工业用地和商服用地在产业结构调整政策中顺利完成土地确权工作，是各企业需要认真探讨的问题。
二、影响土地证办理原因分析
目前影响市属国有企业土地证办理的原因主要有如下几类：土地来源文件不齐备；企业经过多次改制、合并、分立等导致用地手续复杂，办理困难；四邻指界存在纠纷或无法完成指界；土地权利人发生变化，但土地证尚未进行变更；企业认为办理意义不大，未办理；企业认为办理条件不具备，故尚未提出办理申请；企业资金短缺，难以承担需缴纳的费用；规划原因导致土地证无法办理；房屋与土地的实际权利人不一致；地上建筑没有取得房产证导致无法办理；现状容积率过低，土地管理部门不予办理；其他原因导致未办理。上述几种类型中，因土地来源文件不齐备而影响土地证办理的，占到未办理土地证总数的20%；因企业经过多次改制、合并、分立等导致用地手续复杂，办理困难的，占到未办理土地证总数的20%。这两类是目前市属国有企业未能取得土地证的主要原因。
目前国有企业经营性用地主要面临着以划拨方式为主的土地使用权结构与土地不符合划拨用地目录需要有偿使用的矛盾，工业用地为主的用途结构与产业结构调整需要的矛盾，复杂的历史遗留问题与日益严格的土地确权办证手续的矛盾。要解决这些矛盾，需要各企业在有关主管部门的协调帮助下，努力搜集土地相关资料，积极与各相关部门沟通，尽早完善企业土地权属。
三、政策建议
根据国有企业土地确权办证所遇到的主要问题，结合目前确权办证政策，针对上述几类不能办理土地证原因提出具体的建议。
1、需要协调国土建设等相关部门的
(1) 对土地来源不齐备的
努力寻找土地来源的一些资料，来说明土地来源的情况，比如出具《土地来源情况说明函》等，在北京市档案馆、用地审批部门资料室等尽可能找齐资料，若无法找齐可向土地管理部门申请借助第二次土地总登记成果，办理土地确权办证手续。并与上级主管部门与土地管理部门协调。
(2) 对企业经过多次改制、合并、分立等导致用地手续复杂，办理困难的
改制过程清晰且改制过程中文件齐全的，由最终改制企业提供相关证明材料办理；对于无法提供相关证明材料的，由上级部门及国有资产管理部门对符合条件的出具相关文件，明确改制历程，土地管理部门、房屋管理部门等相关部门，出具文件的权利人予以办理土地、房屋的确权登记手续。
(3) 对由于规划原因导致土地证无法办理的
为保证国有资产的保值增值，建议以专题会等形式与涉及相关主管部门协调，同意按照批准用途或现状实际使用用途进行土地、房屋确权登记，如无法继续保留划拨的，探讨能否采取租赁方式办理土地使用权相关手续。
(4) 现状容积率过低，建议以专题会等形式与涉及相关主管部门协调。
(5) 对企业资金短缺，难以承担需缴纳的费用的，建议相关部门探索出让金作价入股等政策，帮助企业解决资金短缺问题。
2、需要督促企业尽快办理的
(1) 对四邻指界存在纠纷或无法完成指界的，目前此类问题较为敏感，宜敦促企业采取各种方法自行解决。
(2) 对土地权利人发生变化，但土地证尚未进行变更的，督促企业加快办理。
(3) 企业认为办理意义不大，未办理的，主要包括已列入拆迁范围的或土地收益不大的土地，也需要协调相关利益单位明确土地收益的归属，对确认为不需要办理的土地进行剔除，同时督促企业对于需要办理的土地进行确权办证。
(4) 企业认为办理条件不具备，故尚未提出办理申请的，督促企业尽快搜集相关资料确权办证。
(5) 对于地上建筑没有取得房产证导致无法办理的，督促企业尽快办理房产证，加快土地确权办证进度。
(6) 土地权属在诉讼阶段的，应督促企业尽快结案，加快土地确权。
(7) 诉讼完成后存在执行难的问题，应督促、帮助企业协调相关部门，尽快协调解决。
(8) 回迁房土地证由开发商办理的，应督促企业要求对方尽快办理。
(9) 手续完善过程中的，要求企业尽快完善手续，加快确权办证进度。
(10) 个别区县办理进度慢的，应督促企业协调相关部门尽快办理。
(11) 对于房屋与土地的实际权利人不一致的建议由双方当事人进行协商，确定同一主体后进行解决。
3、对国企改制特殊情形的
1) 对于国有企业重组改革或改制上市过程中，国有企业间土地资产的划转仍属于土地转让的一种形式，理应严格执行国土部关于协议出让规范的规定，因此仍只能由划转前的企业作为受让人来办理土地出让手续。
2) 对于国企改制后的现状项目，原土地权利人名称已灭失，在企业改制后，其股权可能已发生变化，对于已承继原主体权利及义务的改制后的企业是否等同为原划拨权利人，需要根据具体情况确认。
3) 对于原划拨土地权利人已灭失，且土地资产已经国资部门或相关上级单位批准划转至重组后企业名下的，重组后接收土地使用权的一方可直接以其名义办理土地出让。
4) 对于市国有企业重组改革过程中，已取得国资委批准，土地及房屋等资产可无偿划转的国有企业，在未办理土地使用权变更登记的情况下，重组后接收土地使用权的一方虽按照前述规定不能直接办理土地出让，但如企业重组改革或改制上市所涉及的现状项目符合“京国资发[2008]2号”规定，属尚未改变用地性质及用途的现状工业及仓储类项目，可先行按规定完成变更登记后，再行补办土地出让手续。
四、结论
由于国有企业用地管理的特殊性，建议各集团单位对国有企业土地进行专项管理，摸清土地确权办证中的具体问题、理清思路、统一解决，提高效率。企业自身也要不断加强土地政策、业务办理、相关知识的学习，抓紧完善土地确权办证工作，并主动加强与各级政府、规划部门、土地管理部门等的沟通，做好对土地资源的优化管理。土地管理涉及到多部门的协作，对于需要协调国土、建设、规划等相关部门的，可通过部委联席会的方式协调解决。
