文/聂燕军 郭海悦
2011年1月,国务院颁布并实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）,在适用范围、征收主体、法律关系、征收程序等方面对原拆迁行为都进行了较大程度的调整。2011年5月，北京市政府颁布并实施了《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（京政发[2011]27号），依据前述条例，结合实际情况，对北京市国有土地上房屋征收与补偿规则进行了落实和细化，并随后出台了一系列实施细则。
相对而言，由于集体土地上房地产政策的复杂性，国务院关于集体土地上房地产征收补偿办法的制定一直处于研究中。2004年8月全国人民代表大会常务委员会修改的《土地管理法》，对集体土地房屋征收补偿实施未明确具体要求。受制于上位法律的不健全，北京市仍沿用2003年8月实施的《北京市集体土地 房屋拆迁管理办法》（市政府124号令），未出台更新后的集体土地上房地产征收补偿政策。
关于规范集体土地上房地产征收补偿标准，面对集体土地上房地产在征收中遇到的实际问题，未来集体土地上房地产征收补偿标准政策制定的内容和方向，我们有以下几个方面的思考：
《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（政府令第124号）第十四条规定：拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。根据各个区县执行中反馈的意见看，原《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（政府令第124号）房、地分别补偿的思路被普遍接受，得到了拆迁人和被拆迁人的认同。但是，各地区的补偿政策不统一，补偿标准偏低，使老百姓不能得到公平、合理的补偿，对社会稳定和谐造成了严重的影响。本次研究可以吸纳原文件房、地分开补偿的精神，适当地提高补偿标准，统一征收补偿政策。
十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全会提出建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系。十八届三中全会还提出到2020年我国农村改革发展的基本目标任务，为8亿农民清晰地描绘未来生活的美好图景，在推进新一轮农村改革发展的进程中，广大农民必将分享到更多改革发展成果。按照城乡统筹发展的要求，改革农村集体建设用地使用制度，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，有利于逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，充分发挥市场配置土地的基础性作用。建立城乡统一的建设用地市场为我国农村集体建设用地进入市场和城乡统一的建设用地市场的构建提供了机会并指明了方向。集体土地房屋征收补偿政策的制定应高度结合十八届三中全会的改革精神。
2011年5月9日，最高人民法院审判委员会第1522次会议通过《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)，并于2011年9月5日起施行。
其中关于农村宅基地房屋的补偿规定：“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款：征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件的规定给予补偿。
征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”
最高人民法院的司法解释精神也体现了集体土地房屋征收应体现市场化水平的原则，方向上保持了一致。
尽管土地管理法最终的修订稿没有出台，但是修订过程中的精神让我们有所启发，包括补偿更多地体现市场化补偿的原则，征地更多地考虑农民的意愿，从程序上进行了规范等。
《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（政府令第124号）规定：宅基地上的房屋拆迁，可以实行货币补偿或者房屋安置。拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，补偿款由两部分组成：被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称《条例》）规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。
集体土地征收应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》市场化补偿的原则、被征收房屋的价值补偿不低于被征收房屋类似房地产的市场价格。
国有土地上房屋征收补偿可以参照公开市场价格，集体土地上房屋征收补偿缺乏直接参照标准。故本次研究建议沿用房、地分离来确定集体土地房屋征收补偿价格，其中区位补偿价体现市场化价格水平。
集体土地房屋征收仍然适合继续沿用原《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府124号令）的精神，采用房、地分开补偿的原则。不建议采用统一的集体土地房地产市场标准。
根据十八界三中全会统一城乡建设用地市场的精神，集体土地建设用地市场也应该统一市场化，按照市场化评估。目前国有土地市场已经形成了完整的自由的土地市场体系，建立城乡统一的建设用地市场，就必须让集体土地入市。目前集体土地不允许其上市交易，只允许在集体经济组织中以使用的方式流转，土地的价值不能完全体现。十八界三中全会的指示精神明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，却没有提出要建立城乡统一的房地产市场。目前所谓的农村房地产市场多数是以小产权房的形式出现的，受到政府部门的打压，为违法违规的项目，今后是否能合法化仍不明确。农村集体建设用地流转目前还受到诸多制约限制，实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化，集体土地上的房地产市场价格能否沿用国有土地房地产市场标准作为补偿标准还有待进一步研究。集体土地上房地产市场的形成，还需进一步的探索和研究。
（一）制定新的区位补偿标准
基于历史原因，补偿标准仍可继续沿用《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府124号令）的房、地分离补偿指导思路和精神，补偿款由两部分组成：被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价。但是由于宅基地的区位补偿标准过低，建议单独对集体建设用地的区位补偿价格进行统一、系统的研究，重新制定区位补偿价格，提高补偿标准。
关于印发《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》的通知（京国土房管征[2003]606号）第四条规定：
宅基地区位补偿价=（当地普通住宅指导价－房屋重置成新均价）×户均安置面积；
当地普通住宅指导价，由区县人民政府参照一定时间、一定区域内普通商品住宅均价、城 市规划等情况综合确定。根据《北京市房屋拆迁评估规则（暂行）》（京国土房管拆字[2001]1234号）基准地价的划分，北京市各区县的普通住宅指导价标准过低，建议依据国有土地市场上普通住宅的售价标准、定向安置房屋单价（即向被征收人销售的定向安置房均价）或重新制定新的普通住宅指导价标准来确定。
（二）区位补偿价参照新的基准地价
北京市目前正在制定新的城市国有建设用地基准地价，集体建设用地区位补偿价可以参照上述基准地价水平，进行及时修订、补充和完善，建立全市范围内统一的集体建设用地区位补偿标准，实现集体土地与国有土地的权利价值同等。
（三）参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准
集体土地上的房屋征收补偿标准，也可参照《北京市城市住宅房屋拆迁市场评估技术方案》(北估秘[2009]009号)对宅基地房屋进行征收补偿。征收评估价款＝[（基准价格×K＋拆迁房屋重置成新价）×因素修正系数]×拆迁房屋建筑面积＋拆迁房屋设备、装修及附属物价格。基准价格是指拆迁区域标准房地产价格减去标准重置价的差额；标准房地产价格是指在拆迁区域内与被拆迁房屋物业类型相似的标准样本房屋平均价格。宅基地房屋的所有权人与城市住宅房屋所有权人同样对土地享有使用权，二者在权利类型上一致，所以可以采取相同的补偿方法，而且宅基地房屋所有权人作为集体组织的一份子，也是享有集体土地所有权的价值权利的。但是由于集体土地房地产市场目前尚没有成熟的形成条件，制约因素较多，因此建议采用前两点建议提高征收补偿标准。
对于集体建设用地上非宅基地房屋的征收，可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号），由于非宅基地的征收大多涉及企业，企业租用集体建设用地，也可用市场租金还原土地价格的方式确定补偿标准，同时也应给予停产停业等经营类损失补偿，最终的补偿款可以按一定比例或按地上物价值扣减等方式在集体土地所有者与房屋所有者之间分配。
北京市集体土地房屋征收补偿政策，受制于上位法律的不健全，在国家关于集体土地房屋征收政策没有正式出台前，应该综合考虑各种因素。我们认为适当提高集体土地房屋补偿标准，在一定程度上会提高集体土地房地产征收的成本，但是只有将集体土地与国有土地上的相关权利价值同等对待，使集体土地上房地产征收水平与现在的国有土地上的房屋补偿政策相接轨，才能维护集体组织和农民的合法权利，促进土地制度的进一步完善及征收工作的顺利开展。这既符合十八届三中全会的改革精神，又体现了对集体经济组织和成员的公平、公正，对于维护社会稳定，建设和谐社会具有重要意义。
