文/郝强
摘要：随着国家对房地产、土地和资金的严格控制、城市化进程的不断加快、以及城市规划水平的进一步提高，使房地产行业（包括土地一级开发行业）的生存环境发生了很大变化，土地的稀缺性表现逐渐突出，本文以北京市集体土地为例介绍土地一级开发程序和成本核算的一些基本情况，提出关于成本控制的一点想法。
一、土地一级开发概念介绍
土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。
土地储备开发项目的要求：土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划（国有土地不受年度土地利用计划的制约）及土地储备开发计划。
二、土地一级开发程序说明
（一）原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门得同意后向市国土局提出土地一级开发申请。
（二）市国土局受理申请并进行土地开发项目预审。
（三）通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案，开发实施方案主要包括：待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储备开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等。
（四）编制了开发实施方案的项目提交由市国土局会同市发展改革、规划、建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设项目土地一级开发的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出原则意见。
（五）通过联审会的项目确定土地开发主体
1、土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。
2、通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。
（六）土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见，向市国土部门办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应手续。
（七）如果开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实施单位依法办理相关手续，并获得相应各级人民政府的批准。
（八）在取得各级人民政府的批准文件后由土地储备开发实施单位到相关委办局办理征地、征收、市政基础设施建设等相关手续。组织实施征地、征收和市政基础设施建设。危改、文保、绿隔等项目需按规定承担回迁安置房建设。
（九）组织验收
建设项目的土地一级开发完成后由市国土局组织相关委办局进行验收，验收审核的内容：
1、审核土地一级开发成本；2、组织验收土地开发程度是否达到合同的要求；3、根据委托合同支付相应土地开发费或管理费；4、纳入市土地储备库。
三、土地一级开发成本核算的概念和作用
1、土地一级开发成本核算的概念
土地一级开发成本是指在政府规划的土地一级开发区域红线内实施土地一级开发全过程的费用。由项目前期费用、征地费用、征收补偿费用、公共区域市政基础设施建设费用、公共配套设施建设费用、工程建设其他费用、管理费、财务费用、土地招拍挂中的交易费用、公共市政配套设施移交前的管理费用等构成。
2、土地一级开发成本核算的作用
（1）土地一级开发成本是项目决策的依据
土地一级开发项目投资巨大、建设周期长等特点决定了土地一级开发成本对土地一级开发项目决策的重要性。政府或土地一级开发企业是否有足够的资金实施土地一级开发项目，是土地一级开发项目决策中主要考虑的问题。如果土地一级开发成本超过投资者的财务能力，就会使决策者放弃土地一级开发项目。因此，在土地一级开发项目决策阶段，土地一级开发成本就成为项目财务分析和经济评价的重要依据。
（2）土地一级开发成本是项目融资的依据
土地一级开发项目所需资金量较为巨大，要求项目的投资者必须有很强的融资能力，以保证土地一级开发的资金需求。土地一级开发成本基本决定了土地一级开发的资金需求量，从而为筹集资金提供了依据。土地一级开发从不同融资渠道筹集资金时，金融机构在对项目进行融资评价和决策的主要依据是土地一级开发成本。因此，土地一级开发成本也是土地一级开发项目融资的依据。
（3）土地一级开发成本是项目成本管理的依据
土地一级开发成本是通过不同阶段的预估，最终通过竣工决算确定下来的。不同阶段的土地一级开发成本预估是成本管理的重要手段，每一次成本估算都不能超过前一次估算的幅度。土地一级开发成本的准确性是成本管理的基础，只有准确地确定土地一级开发成本才可能实现有效的成本管理。
（4）土地一级开发成本是决定土地出让交易价格的依据
土地出让交易价格是指出让使用权的地块上已经完成征地拆迁，土地开发程度为已完成宗地外通路、通电、通信、通上水、通下水、通燃气、通热力及宗地内土地平整（简称“七通一平）（或 “五通一平” 及其他情况），可直接用于建设的土地价格。
北京市土地出让交易价格是由毛地价（土地出让金、四源费和大市政费）和土地一级开发成本构成。毛地价是在基准地价的基础上由专业评估机构评估并报市国土局审定，毛地价水平较为稳定，对土地出让交易价格的影响程度较小。因此，土地一级开发成本就成为决定土地出让交易价格的重要依据。
四、土地一级开发项目的成本构成
（一）项目前期费用
1. 立项报告、可研报告、土地一级开发实施方案等的编制费及项目前期的各种工程咨询费
2. 委托编制修建性详细规划和区域内的管线综合等规划方案费用
3. 工程勘察、测绘、定桩费用
4. 环境影响评价分析费用
5. 交通影响评价分析费用
6. 地震影响评价分析费用
7. 地价评估费用
8. 工程设计费及施工图审查费
9. 招标代理费、招标服务费
10. 工程保险费
（二）征地、征收费用
1、征地补偿费用
2、征收补偿费用
3、房屋征收评估费、拆迁服务费
4、拆除工程费用
5、古树保护及文物古建修护、还建费用
6、其它
（三）公共区域市政基础设施建设费用
1、场地平整费用及为各二级开发单位提供施工临时供水、供电设施、临时道路的铺设及维护费用
2、区域内永久性道路、桥梁建设费用
3、市政管线建设费用(包括雨水、污水、中水、上水、电力、天然气、电信、热力等)
4、市政场站建设费用 (包括雨水泵房、燃气调压站、热力站、开闭站、区域中水站、区域管理中央监控室及涉及城市安全的公共设施等，其建设费用视规划情况而定 )
5、配套公共设施建设费用 (区域内的交通智能化系统 、公共标识指示系统、安防监控系统、公共卫生间、垃圾收集转运站 、消防站、派出所、邮局等 )
（四）区域内公共环境景观建设费用
包括：绿化（花草、树木的种植）、微地形、艺术小品、喷泉、地下出入口的处理、休息座椅等。
本部分费用是指在土地一级开发区域内，各二级开发地块红线范围外的公共区域的环境景观建设费用。这是土地一级开发成本中的一项重要组成部分，应在不同阶段根据控制性详细规划，或修建性详细规划，或初步设计图纸，或施工图纸，参考相应工程的估算指标，或概算定额，或预算定额测定。
（五）区域内公共配套设施建设费用
包括：市政管理用房建设费用；机动车停车场（库）、非机动车停车设施建设费用；规划中其它须纳入土地一级开发成本的配套设施建设费用。
在不同阶段根据控制性详细规划，或修建性详细规划，或初步设计图纸，或施工图纸，参考相应工程的估算指标，或概算定额，或预算定额测定。
（六）工程建设其他费用
1、工程监理费
2、竣工图编制费
3、建设期区域管理费用
4、项目竣工后移交管理单位前的维护管理费用
5、项目后评价费用
6、其他
（七）管理费
指土地一级开发主体在土地一级开发全过程中所发生的管理费，包括土地一级开发的建设期和代政府进行土地出让的销售期。该费用应根据项目的具体情况和土地一级开发企业的管理水平、资源投入情况等进行核算。
（八）财务费用
指一级开发过程中所发生的相关财务费用。
其测算依企业（或项目）的资本结构和融资能力不同而有不同的融资方案，因此融资渠道、金额和期限完全不同，其融资成本应视具体情况分别测算。
（九）应纳税费
土地一级开发涉及的应纳税种主要有：营业税、城市建设维护税、教育费附加、印花税、进口设备关税、所得税等。
具体纳税额计算方法详见国家相关税收政策的规定。
（十）不可预见费
包括基本预备费和涨价预备费。
视不同阶段的测算精度不同，而以开发成本为基数，适当计取一定比例。
五、集体土地一级开发成本核算内容
本文以集体土地为例，以下着重介绍征地、征收费用的测算
1、征地补偿费用
根据土地所属的不同区域及其被征用前的不同用地性质相应发生不同的征地费用。
本市行政区域内依法征用农民集体所有土地的，根据2004年5月21日北京市人民政府令第148号公布的《北京市建设征地补偿安置办法》进行补偿安置。征地补偿费包括土地补偿费和安置补助费。涉及青苗和其他土地附着物的，还应当向所有权人支付青苗补偿费和其他土地附着物补偿费。青苗是指尚未收获的 农作物。其他土地附着物包括房屋、水井、道路、管线、水渠等建筑物、构筑物以及林木和其他经济作物等。
本市征地补偿费实行最低保护标准制度。征地补偿费最低保护标准由市土地行政主管部门以乡镇为单位结合被征地农村村民的生活水平、农业产值、土地区位以及本办法规定的人员安置费用等综合因素确定，报市人民政府批准后公布执行。征地补偿费最低保护标准应当根据社会、经济发展水平适时调整。
2、集体土地房屋
根据2003年6月6日北京市人民政府令第124号公布的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》进行拆迁补偿费计算。
拆迁补偿：北京市国土资源和房屋管理局关于印发《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》的通知【京国土房管征[2003]606号】
被拆迁房屋重置成新价：北京市国土资源和房屋管理局、北京市物价局关于发布《北京市房屋重置成新价评估技术标准》的通知【京国土房管拆[2003]808】
在《国有土地上房屋征收与补偿条例》【中华人民共和国国务院令第590号】出台后，国家正在研究制定集体土地房屋征收的政策。
3、房屋拆迁评估费、拆迁服务费
依据《关于房地产价格评估收费有关问题的通知》（京发改[2013]1522号），并结合市场情况记取此项费用。
4、拆除工程费用
拆除工程费用应按照工程实际需要估算拆除工程量，并套用相关估算指标或概算定额，充分考虑渣土运输、消耗等因素进行测算。
5、古树保护及文物古建修护、还建费用
根据古树保护方案和文物古建的修护、还建方案，套用相关估算指标或概算定额，充分考虑修缮、保护、还原等因素进行费用测算。
6、其它
指根据国家或地方政府要求在征地、拆迁过程中还需发生的各种费用，如：耕地开垦费、耕地占用税、菜田基金、防洪费、提前搬家奖、支援重点工程费等等。
六、集体土地一级开发成本核算总结
1、土地一级开发成本增加的原因分析
集体土地一级开发项目的实施阶段有可能会遇到成本超出当初编制的项目可研和一级开发实施方案的预算，原因之一是由于征地前该费用是按该村全部人口及政府规定进行的粗略测算，由于没有进入实际操作阶段，各类安置人员无法落实到真人或落实的不够准确，所以存在一些误差。按照政府规定的征地程序，征地前必须确定在征地费中包含的劳动力安置费用（这部分费用在该企业支付征地费用后，由政府向农村集体经济组织收取，用于转非及超转人员的生活及医疗保障等），由于征地前无法具体确定转非人员名单，因此是按政府规定的计算方法，按该村全部人口进行转非及超转计算，进行测算确定每亩征地费中包含转非及超转费用。进入具体转非操作阶段后，村委会确定了本次征地对应的具体转非人员名单，由于转非人员可能以老、幼、妇、残为主，属于转非及超转人员中费用较高的群体，导致费用增加。
原因之二是由于转非及超转人员的生活及医疗保障的计算基数是以政府每年定期公布的社会人员平均工资水平的一定倍数为标准计算的，受该基数政府按年调整等因素的影响，而该企业在签订征地协议与交纳征地款等相关征地费的两项工作之间相隔时间有时长达1年甚至更长，这期间，随着社会经济发展，社会平均工资每年也在增长，所以，按政府确定的计算规则，成本较当时测算的平均水平将会有所增加。加之随着房地产市场的快速发展，价格也是不断的水涨船高，目前宅基地及集体企业征收的难度越来越大，时间进度也难以把控，随着时间的推移一级开发成本可能会有所上升。
实际居民拆迁费比原可研报告成本增加，主要是因为农村居民在原有宅基地上翻盖楼房，一些农村居民竟然在拆迁公司最后做入户评估调查时仍然在继续建房。
与农村居民一样，乡镇集体企业在征地期间一般也会增建部分房屋。国有企业因房地产价格上涨因素，地区保护价抬高，被拆迁单位心理期望值增加。因此，企业拆迁成本总体也会有所增加。
另外，需安置的农业人口数量与当初的可研报告相比也可能有所增加，如：应政府要求结合该村农村居民回迁楼建设情况，解决该地区拆迁历史遗留的问题而需要增加部分安置人口。
由于上述项目投资的增加，经测算相应管理费、利息及不可预见费用都会随之增加。
2、土地一级开发成本的主要影响因素
影响土地一级开发成本的主要因素有：相关经济政策、地方政府的行政执行力、企业自有资金比率、企业的资本运作能力、企业项目管理水平等等。
与土地一级开发成本相关的宏观和微观经济政策包括：对房地产企业的金融政策、拆迁补偿政策、土地管理政策、房地产业政策等，它们的变化都会引起土地一级开发成本中利息支出、拆迁费用和前期费用的相应变动。例如，由于整个北京市土地一级开发挂牌上市的总量是由政府统一调控的，需要纳入当年土地供应计划，无法预知土地一级开发是否使当年土地供应计划紧张而无法按计划上市，因而，该项目土地一级开发完成后仍存在上市风险。
地方政府的行政执行能力直接体现在拆迁时，地方政府能否站在公平、公正的立场上，坚持行使行政管理的权利，坚持原则，对农民的违规行为有一定的约束力和震慑力，杜绝或减少违章乱建，抓住土地一级开发成本控制的这一关键节点，控制拆迁成本，从而使政府的土地收益得到保证。
企业自有资金比率和资本运作能力、项目管理水平都是企业自身的经营管理能力，它们决定了企业抗金融风险、保证工程建设进度和质量的能力，也是控制土地一级开发成本的重要保证。
如果说前两个因素相关经济政策、地方政府的行政执行力是外因，是土地一级开发企业不可控因素，那么，后三个因素企业自有资金比率、企业的资本运作能力、企业项目管理水平则是内因，属于企业的内功，是企业的可控因素。
不同的土地一级开发项目，开发范畴及具体建设内容不同，项目现状及周边条件亦不同，因此项目的开发成本往往不尽相同，甚至会相差很大。从某种意义上说，每一个开发项目都有其特殊性，都是不可复制的。因此，以上只是阐述了一些成本构成及测算方面的普遍规律。在具体项目成本测算时还要具体问题具体分析，在获得准确、详实的基础资料的前提下，认真分析研究相关政策、文件，结合目前市场行情，使成本测算结果更合理，更贴近实际。成本的测算要结合项目、团队在实践中总结提高，以达到更加精确的结论。
[参考文献]：
1、北京市国土资源和房屋管理局关于印发《北京市土地储备和一级开发暂行办法》的通知【京国土市[2005]540号文】
2、《浅析城市土地储备的功能与作用》 国土资源导刊 周 翠
3、《试论土地储备中存在的问题及对策》 南方国土资源 宁广传
