文/郝强 张小松

 摘要：北京市2013年户籍居民人口结构中，60岁以上老人占比超过两成，老龄化趋势远超于全国平均水平。巨大的养老需求日益凸显，机构养老压力也越来越大，养老问题成为社会各界关注的焦点。本文通过对国际上养老产业发展、我国的养老设施用地政策和北京市养老设施用地供应现状的分析，结合北京市养老设施用地供应趋势，探索促进北京市养老设施用地供应的措施建议。

一、国际上养老产业发展分析

 20世纪70年代中期以来，西方国家的养老政策出现了从机构照顾服务转移到以社会形式、社区为基础的照顾服务，从政府的直接作用向发展商业的、非盈利的和社会化的提供老年服务的部门转变，向更为灵活、更有选择机会的、个性化的照顾服务的发展。20世纪90年代特别是进入21世纪后，西方发达国家倾向于社区服务的进一步改革，提倡人文主义的养老保险、医疗卫生服务、社区服务和住房供给等服务的整合。

 在这种背景下，西方国家的养老产业市场得以迅速发展，形成了包括老年用品、老年医疗、老年文化、老年休闲、老年公寓等多种业态的服务业和配套产业。如美国的养老住宅业、英国的社区养老服务业、日本的社会养老模式和我国香港的以社区照顾为主体的多元化的安老服务网络等，在应对老龄化问题方面有不少成功的做法，尤其在社区养老服务和管理方面积累了比较丰富的经验值得我们思考和借鉴。

 通过对国际上养老产业发展历程及现状的分析，可以看出：养老住宅业发展相对成熟，功能也逐渐完善；社区养老服务已成为养老产业的主导发展方向。

二、我国养老设施用地政策

 截止2013年底我国60周岁以上老年人口已达2.02亿，2020年将达到2.43亿。随着人口老龄化程度的不断加深，养老服务需求不断增加。近年来，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、养老服务的扶持政策不健全、体制机制不完善、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。

 2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出要充分发挥社会力量的主体作用，政府要坚持保障基本的养老需求；提出了“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展”的总目标和具体目标；特别明确了到2020年“90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的综合服务设施和站点”、“全国养老机构中的床位数达到每千名老年人35-40张”等量化指标。

 为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》精神，大力支持养老服务业发展，国土资源部于2014年4月23日制定了《养老服务设施用地指导意见》，明确界定了养老服务设施用地范围，专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，可确定为养老服务设施用地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于此次政策明确的养老服务设施用地。养老服务设施用地在办理供地手续和土地登记时，土地用途应确定为医卫慈善用地。养老服务设施用地以出让方式供应的，建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定。

 同时，国土资源部明确养老服务设施用地供应应当纳入国有建设用地供应计划。新建城区和居住小区配建养老服务设施用地的，建设规模应一并纳入住房建设用地供应计划；对闲置土地依法处置后由政府收回的，规划用途符合要求的，可优先用于养老服务设施用地，一并纳入国有建设用地供应计划。新建养老机构服务设施用地的，应根据城乡规划布局要求，统筹考虑，分期分阶段纳入国有建设用地供应计划。

 随着支持发展养老服务业的土地政策的出台，养老方面的土地供应瓶颈制约会逐步破除，将直接拉动养老相关行业，带动养老医疗、养老地产及养老服务等领域的发展。

三、北京市养老设施用地供应现状

 北京市2013年户籍居民人口结构中，60岁以上老人占比超过两成，老龄化趋势远超于全国平均水平。为加快养老服务产业发展，北京市按照“计划适度超前，有效引导预期”的原则，结合区县和相关部门提供的项目梳理，在2013年年度供地计划中首次单独列项养老设施用地，其供地计划达到100公顷。

 由于初期北京市对养老设施用地配建养老服务设施面积、规模、床位数没有限制，缺乏监管，引起各方认为开发商利用养老用地“圈地”的质疑，北京市养老设施用地招拍挂陷入停顿。

 2014年，北京市再次计划供应100公顷养老设施用地，明确由国土局的业务部门主导，以盘活存量、调度储备地块为主要供地来源，采取限制商业开发、支持养老设施建设的方式促进存量、储备土地向养老产业转移。市场化的供应方式也将充分考虑养老的社会属性，以不抬高土地成本的方式入市运作。

 但在实践中，人们传统的养老观念难以立即转变，养老产业还难以调动消费需求，其盈利模式还不清晰，养老设施配套计划一拖再拖。如何通过政策优惠充分调动开发商投资养老产业的积极性，推动养老服务产业发展，成为亟待解决的问题。

四、北京市养老设施用地供应趋势与措施

 当前北京市老龄化日益加剧，2013年底60岁以上的户籍老人达到了277万，占户籍总人口的21%，老年人多层次多样化的养老需求日益增长、逐渐多样化。巨大的养老需求日益凸显，机构养老压力也越来越大，由市场化力量提供的专业化养老服务终将是养老产业发展的总体趋势。北京市应通过进一步细化政策来加快北京市养老服务产业发展，促进养老设施建设。

 政府要积极取消养老服务产业的市场准入限制和对公办养老机构的政策倾斜，充分发挥市场作用，促进北京市养老产业发展。在土地供给方面，政府相关部门要积极落实规划项目用地，优先安排和审批养老机构建设用地。盘活闲置设施，整合城区闲散土地和房屋，吸引民资租赁、改建中小规模养老机构，解决养老机构布局不合理和经营用地问题。

 未来居家养老与社区服务相结合的模式将成为北京市养老服务的主要模式，通过对北京市老龄人口的科学分析，在新建社区中按比例配建养老设施用地，创新和完善新型适老社区的建设规范和制度，加快养老设施发展，以满足老龄社会的需求。

 另外，在养老设施土地供应上可给予一定配套支持，比如通过配套住宅用地和可销售的商业用地等来实现内部循环，在税费减免、金融支持等方面给予开发商相应的优惠，要积极实践落实养老设施用地的土地优惠政策，规范采取租赁国有土地改建或租赁集体土地自建养老设施的审批程序，以调动开发商投资的积极性。