文/马晓燕

 2014年12月22日国务院总理李克强签署第656号国务院令，公布《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行。由国土部地籍司和国土部法律中心起草的《不动产登记暂行条例实施细则》已经形成初稿，目前正在征求意见阶段。国土部正在紧张筹备不动产登记条例实施前的准备工作。《不动产登记暂行条例》是建立不动产统一登记制度、推进简政放权，整合部门职能职责、减少多头管理、逐步实现一个窗口对外，方便企业和群众的有效举措。

 一、我国不动产登记制度的发展进程

 1、物权登记制度的起源：上世纪50年代

 土改时期，不动产登记主要运用于土地，改革开放后，《城镇房屋所有权登记暂行办法》、《城市房屋产权产籍管理暂行办法》等一系列法律规范的颁发，标志着不动产登记制度初步建立。

 2、不动产登记制度的发展：2007-2014年

 2007年3月《物权法》颁布，明确要求实施不动产统一登记制度，对我国不动产登记做出了具体规定。

 2013年3月，全国人大审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，明确“建立不动产统一登记制度”。要求2014年6月底前出台《不动产登记条例》。同年11月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定整合不动产登记职责，理顺部门职责关系，减轻群众负担。4月，国土部给出不动产统一登记时间表，推进不动产统一登记进程。5月，不动产登记局正式挂牌，国土资源部立法计划推迟到年内。7月，李克强总理主持召开国务院常务会议，讨论《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》，决定向社会公开征求意见。8月，国务院法制办公室公布《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》， 正式向社会公开征求意见。

 3、不动产统一登记制度正式确立：2014年12月

 12月22日，《不动登记暂行条例》出台，不动产统一登记制度正式确立。2015年1月，国土部发布出《关于贯彻实施〈不动产登记暂行条例〉的通知》，要求各地加快推进各级不动产登记机构，尤其是市县级不动产登记机构职责整合，全面履行好不动产登记法定职责。

  二、目前不动产登记存在的问题

 1、不动产登记法律杂乱，不动产权利登记体系不够健全

 我国目前有关不动产登记的法律、法规、部门规章、地方性法规和司法解释在规定不动产登记方面内容杂乱、不统一。比如主要的法律《物权法》、《土地管理法》、《担保法》、《森林法》、《矿产资源法》等，而同样关于不动产登记的行政法规也有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》等，还有一些部门规章、地方性法规等等。虽然关于不动产登记的制度规定很细致，但出于不同职能部门各自的利益保护，“政出多门”导致“各自为政”的不动产登记分散局面，难以发挥其应有的作用。不动产登记缺乏专门的不动产登记立法，也没有完善的不动产登记体系。

 2、分散登记，管理效率低

 长期以来，我国不动产登记工作采取的是各部门、各地区分散登记体制。我国进行不动产物权登记的部门将近10个，在许多城市，房地产实行房、地分开登记，即国有建设用地使用权在土地管理部门登记，其上房屋所有权则在房产管理部门登记；其他不动产登记，如林权登记在林业部门，土地承包经营权登记在农业部门，耕地、草原、海域等使用权登记又分散在其他不同部门。不动产多部门管理可能会产生职能重叠、重复登记等问题，直接导致资源利用和社会管理效率低下，交易活动安全性受到影响，不动产权利人的合法权益难以得到有效保护。

 3、不动产登记城乡管理不一致

 当下，我国农村和城市经济发展水平不一，在农村的不动产登记主要以房产为主，没有专门设置的房屋产籍管理部门，依靠村镇的管理机构的非专业人员进行登记，在登记的信息上没有监管部门，容易出现信息纰漏的情况。随着农村经济的不断活跃，不动产方面的买卖也越来越多，农村的房地产市场亟需国家的重视和保护。鉴于双规性质的城乡管理模式，部分人在监管空白的城郊进行违规建房，以此摆脱违反土地管理的责任。

 4、登记信息不公开，难以发挥登记公示力

 《物权法》第18 条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”但目前我国还没有将一项不动产物权登记信息建立起全国性的数据信息交换查询系统，当事人或利益相关人查阅某项不动产信息需要花费大量的时间。此外，一些地方的登记机关对不动产登记信息查询作了许多限制性规定，登记资料并不向社会公开，查阅手续比较繁琐。这些情况的出现主要原因是不动产登记的相关法律法规没有明确规定不动产登记信息资料是否公开，因此我国不动产登记制度实际上并没有很好地起到公示作用。

 三、不动产登记暂行条例

 《不动产登记暂行条例》共六章三十五条，对不动产登记机构、登记簿、登记程序、登记信息共享与保护等作出规定。为了解决分散登记的诸多弊端，完整保护不动产权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平，《条例》的出台，无疑是为不动产统一登记制度的正式建立扫清障碍。

 1、《不动产登记暂行条例》是不动产统一登记制度的基本法律依据

 不动产物权目前涉及的各专门法律，对各自所涉及的不动产权利所作的规定，与《物权法》所规定的权利种类并不完全一致，存在着名称、内涵不一致的现象。如《土地管理法》的土地使用权其实包含了《物权法》所规定的“土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权”，《物权法》所规定的土地承包经营权的客体除了包括实行承包经营的耕地之外，还包括实行承包经营的“四荒地”、林地、草原以及水域、滩涂等。为此，《条例》是对不动产登记进行专门立法的法律文件，对相关法律中明确的不动产权利种类进行了归并，并通过列举的方法明确了需要登记的不动产权利种类。

 2、建立不动产登记统一信息平台、统一不动产登记部门，提高管理效率

 不动产登记未来将建立统一的信息管理基础平台，各级不动产登记机构登记的信息将纳入统一的不动产登记信息管理基础平台，实现国家、省、市、县四级登记信息的实时共享；不动产登记机构将在县级以上人民政府所在本行政区内单独设立，原各登记部门如土地、房屋、林地、草原、海域等的登记职责将整合到一个部门。不动产统一登记，将有利于提高政府治理效率和水平，方便企业和群众，减轻当事人的负担。

 3、通过不动产登记平台可查询利益相关者不动产信息，限制“以人查房”

 《条例》规定，只有权利人、利害关系人、有关国家机关才可以依法查询、复制不动产登记资料。所谓的‘以人查房’，其方式是使人可以随意查到其他人名下的房产。从财产隐私保护的角度看，不动产登记对其谨慎对待是正确的。不动产登记不意味着所有信息完全公开。在即将出炉的《细则(讨论稿)》第13章第176条将查询这一环节进行了细化：“不动产交易、互换、赠与等涉及的利害关系人有权查询相关不动产登记结果；社会公众可以查询不动产登记簿记载的自然状况部分信息，但涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私除外；人民法院、人民检察院、国家安全机关、公安机关和纪检监察机关有权查询与调查、处理案件有关的不动产登记结果和不动产登记原始登记资料。” 由此看出，不涉及交易的人，不必要知悉不动产登记簿的记载，也没有权利查询不动产登记簿。

 4、农民宅基地和农村集体土地纳入统一登记，保障农民权利

 《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》之后，国土资源部下发通知，要求五部门进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作，明确将宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证纳入不动产统一登记制度的实施进程，强调要为建立城乡统一的建设用地市场奠定产权基础。农民有了宅基地使用证，才能进入市场交易，农民基本的财产权益也将得到最大化的保护，而推进确权登记发证工作是实现这些改革目标的产权基础和法律保障。

 四、不动产登记带来的影响

 1、楼市效应有限

针对不动产统一登记可能对房地产市场带来的影响，《条例》一出台，有关分析人士推测不动产登记会引起二手房抛售热潮和房价下跌，经过冷静的思考，目前不少专家认为，不动产登记制度并不直接影响楼市。新的不动产登记制度只是在信息系统方面的整合，不涉及房地产市场整体供求。短期对楼市确有不利心理影响，即使登记会引起少数抛房现象，也不会对整体房价造成影响。住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌认为，“不动产登记制度并不直接影响房价，影响房价的因素很多，最主要的是市场供求关系，还有税收法律、国家宏观经济走向等。”

 2、为房地产税开征奠定基础

 《条例》出台，有助于明晰产权，也有利于政府“摸清房产家底”。老百姓普遍关心房产税和房价问题。虽然不动产登记信息管理平台的建立和实现不动产信息的实时共享不可能一蹴而就，但伴随着不动产统一登记制度的不断落实与完善，它确实为房产税征收扫除了巨大的障碍，起到了重要的奠基作用。以后会不会开征房产税则涉及国家的制度决策与民生考量，两者无必然联系。

 3、意义不指反腐

 《不动产登记暂行条例》出台后，有关官员和专家对不动产的反腐功能做出各种期望性的评价，如不动产登记可为“以人查房”，查询、监督官员房产、“人肉”、曝光“房叔”、“房妹”提供方便。但依据《条例》，只有权利人（业主本人）、利害相关人（如业主的配偶）和有关公权机关出于特定的需要才能查询，基本上限制了媒体和公众“人肉”、曝光“房叔”、“房妹”的可能。不动产登记将建立国家、省、市、县四级信息共享基础平台，这对于打老虎来说，确实有一定的帮助，但其主要功能不是反腐，若官员涉案需查询与调查不动产信息，不动产统一登记就能为反腐提供技术手段。

 4、自愿登记，建议登记，小产权房不登记也不发证

 国土资源部称：不动产登记采取自愿登记的原则。26日下午，国土部在即将实施的《条例》答疑会上，针对“房产是不是一定要登记”，国土资源部不动产登记中心法律处处长蔡卫华表示：“原有房产如果已经登记，证书继续有效。如果没有登记，当事人即使不进行交易，也可以申请登记；但如果要进行交易，则必须先登记。”这意味着不动产登记不会强制进行，但如果不登记，不动产交易的安全性和交易双方的权益可能无法保障。另外，对于小产权房的处理，官方认为“小产权房不登记也不发证。因为要登记必须是合法的，小产权房不合法。”

 五、总结

 不动产统一登记有利于改善目前的不动产登记混乱局面，有利于政府摸清家底，对于不动产确权、维护不动产正常交易秩序、保障不动产交易安全、保护不动产权利人的合法权益具有十分重要的意义。《条例》出台，标志着不动产统一登记制度正式建立。不动产登记信息管理基础平台是不动产统一登记实现的前提，不动产登记信息基础平台的建设也是《条例》落地前期准备的重要一环。今后要建成“标准统一、内容全面、全国一体、互联互通”的不动产登记信息管理基础平台，在推进不动产登记信息化的实践中还会面临很多具体困难。

 《条例》出台之后，国土部发布《关于贯彻实施〈不动产登记暂行条例〉的通知》，随后抓紧起草《不动产登记暂行条例实施细则》，为不动产登记顺利落地、全面加快不动产统一登记工作保驾护航。