文/王恒 王景龙

我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，国有土地所有权由国务院代表国家行使，国家依法实行国有土地有偿使用制度。根据《土地管理法实施条例》国有土地有偿使用的方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股。1998年《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》中提出国有企业改制中涉及的划拨土地使用权经批准可以采用授权经营方式处置，因此国有土地授权经营也属于国有土地有偿使用方式之一，至此我国形成较为完善的国有建设用地有偿使用制度体系。为进一步完善国有土地有偿使用制度，2016年12月31日国土资源部会同国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、农业部、中国人民银行、国家林业局和中国银行业监督管理委员会八部委联合发布了《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号），进一步深化了国有土地使用和管理制度改革，扩大了国有土地有偿使用范围，促进了国有土地资源全面节约集约利用。笔者认为该文件除扩大了有偿使用范围外，还对现有制度提出了完善的意见，坚持以市场即供需关系为核心的驱动力配置土地资源，具体如下：

 一、扩大国有土地有偿使用范围

范围1：公共服务项目用地

《土地管理法》规定国家在法律规定的范围内除划拨国有土地使用权外均需采用有偿使用，而划拨用地的范围根据《划拨用地目录》包括“国家机关用地和军事用地”、“城市基础设施用地和公益事业用地”“国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地”和“法律、行政法规规定的其他用地”。本意见指出“能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目”纳入到有偿使用范围。

范围2：国有农用地

意见指出国有农用地的有偿使用，必须严格限定在农垦改革的范围内，国务院《关于进一步推进农垦改革发展的意见》曾指出农用地是农垦最重要的生产资料，是农垦存在与发展的基础，因此农垦企业改革改制中涉及的国有农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨用地等方式处置。本意见针对农用地有偿使用制度的缺陷提出了如下意见：

1、国有农用地应参照《不动产登记暂行条例实施细则》有关规定，分别办理国有农用地划拨、出让、租赁、作价出资或者入股、授权经营使用权登记手续。改变国有农用地权属及农业用途之间相互转换的，应当办理不动产登记手续。

2、使用国有农用地不得擅自改变土地用途，不得擅自在耕地、林地、草地等农业用途之间相互转换。

3、国有农用地有偿使用的年限可根据农业生产经营特点，合理确定使用年限，但最高使用年限不得超过50年。

4、国有农用地在使用期限内，使用权人可以承包租赁、转让、出租、抵押。国家以租赁方式处置的，使用权人可以再出租。

5、完善国有农用地土地等级价体系，包括开展农用地等别调查评价与监测、完善农用地定级和估价规程、开展农用地定级试点、推进农用地基准地价制定和发布、加强农用地价格评估与管理。

6、农垦范围内的国有农用地担保以试点方式逐步开展。

 二、原有制度的完善

1、基准地价体系的完善：除前文所述建立农用地基准地价外要求市、县政府依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等制定公共服务项目基准地价。

2、土地供应制度的完善：严格管控土地资源开发利用，对国家相关法律法规和规划明确禁止开发的区域，严禁以任何名义和方式供应国有土地，用于与保护无关的建设项目。

3、产业用地政策的完善：依据国家产业政策，工业用地可采取先租后让或租让结合的供应方式，可根据实际情况，实行工业用地弹性年期出让政策。支持以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地，为小型微型企业提供经营场所，促进大众创业、万众创新。

所谓工业用地“先租后让”是指在供应工业用地时约定一定的条件，由工业用地中标人或竞得人先行以租赁方式在租赁期间开发、利用、经营土地，租赁期满达到约定条件的，可按规定的程序办理出让手续，将租赁土地转为出让土地；工业用地弹性年期出让是指出让工业用地时，在法定最高出让年限50年内，对工业用地设定不同的出让年限。2014年9月国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）提出“实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁”，2015年9月国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出“改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。”

近几年各省市逐步出台相关政策并实现了工业用地弹性年期出让或“先租后让”方式出让，以江苏省为例政策如下：

4、地价管理制度的完善：作价出资或者入股土地使用权实行与出让土地使用权同权同价管理制度。国有企事业单位改制以作价出资或者入股、授权经营方式处置的国有建设用地，依据法律法规改变用途、容积率等规划条件的，应按相关规定调整补交出让金。

5、国企及事业单位改制土地资产处置政策的完善：事业单位改制为企业的，改制后原划拨建设用地符合划拨用地法定范围的可继续以划拨方式使用，不符合划拨用地法定范围的应办理有偿使用手续。并明确了改制过程中土地资产划转的权限和程序。

政府机构、事业单位和国有独资企业之间划转国有土地的，划转后符合划拨用地法定范围的，直接办理转移登记，不符合划拨用地法定范围的，由划入方先办理有偿用地手续，再同时办理转移及变更手续。

6、其他制度的完善：因为扩大了国有建设用地有偿使用范围，因此急需修订《划拨用地目录》，缩小划拨用地范围。

 三、结论

《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》文件的出台与实施，是对我国现有国有土地使用制度的补充与完善，是对国有土地资源节约集约利用的进一步推进，在当前新的经济形势下，对国民经济社会可持续发展有着重要的意义。

作者介绍：王恒

注册土地估价师、注册房地产估价师、北京市房地产经纪人，现担任北京华信房地产评估有限公司土地评估经纪部总经理职务，同时也担任多家机构外部评审专家。

作者介绍：王景龙

执业土地估价师，土地资源管理专业学士。2014年入职北京华信房地产评估有限公司，现任土地评估经纪部项目经理。