一、北京市城乡建设用地减量发展背景
   为落实《北京城市总体规划（2016年－2035年）》，优化城市空间布局和城乡建设用地结构，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用，北京市以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持“四个中心”城市战略定位，有序疏解非首都功能，深刻认识减量发展的重要性、紧迫性，以资源环境承载力为硬约束，坚决实行增减挂钩，合理把握拆占比、拆建比，严格控制城市边界和开发强度，实现城市用地副增长。并按照规划引领、精准施策，盘活存量、严控新增，区域统筹、成本控制，多拆少占、多拆少建，调整结构、优化布局的基本原则，确定了全市城乡建设用地减量目标，统筹安排了城乡建设用地供应与减量腾退的时序和数量，建立城乡建设用地供应减量挂钩机制。
  减量范围：各区分区规划中未落实城乡建设用地指标的现状城乡建设用地，即城镇和村庄内居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、城乡绿地与广场用地等。
  减量目标：1、实现城乡建设用地规模减量。到2020年全市建设用地规模（包括城乡建设用地、特殊用地、对外交通用地及部分水利设施用地）控制在3720平方公里以内，到2035年控制在3670平方公里左右；到2020年城乡建设用地规模由2016年2945平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右。2、严控拆占比，建立以规划实施单元为基础、以政策集成为平台的增减挂钩实施机制，变单一项目平衡为区域平衡，到2020年全市城乡建设用地实施的平均拆占比按1:0.6左右控制，到2035年全市城乡建设用地实施的平均拆占比为1:0.7—1:0.5；3、严控拆建比，全市建筑规模平均拆建比按1:1左右控制。建立市区两级统筹机制，分区域控制拆建比，中心城区规划总建筑规模动态零增长，其中首都功能核心区建筑规模较现状降低;中心城区外拆建比按整体1:1进行控制；4、严控违法建设。严厉打击违法建设行为，坚决遏制新增违法建设，实现违法建设零增长，通过腾退整治，实现既有违法建设清零。
  减量路径：1.农村集体工矿用地整治、农村居民点整理、废弃矿山修复治理；2.违法建设拆除、违法占地腾退；3.实施土地一级开发、棚户区改造、绿化隔离地区生态环境建设、美丽乡村建设；4.实施特殊项目、对外交通设施、水利设施建设；5.其他实现城乡建设用地减量的途径。
 
二、土地开发类项目成本构成及难点分析
  土地开发类项目主要包括土地一级开发项目、棚户区改造项目、绿化隔离地区建设项目、工业用地前期开发项目、危旧房改造项目等涉及征地、拆迁及市政交通基础设施建设的项目，实施内容主要包括土地征收、房屋征收与拆迁、土地平整及市政交通基础设施建设，达到产权清晰，完成土地入库或移交相关管理部门等工作，其本质是通过一系列土地开发手段将生地变成熟地的一个过程。
  目前北京市各类土地开发项目土地成本构成在大的科目上基本一致，主要包含前期费用、征地补偿及相关税费、拆迁（征收）补偿费及相关费用、安置房建设费用、市政基础设施建设费、其他费用、财务费用、开发企业利润或管理费、两税两费、全程审计费用等。在土地开发 类项目实施过程中，征地、拆迁（征收）工作是项目实施的难点，成本占比较高，成本构成较为复杂，也是土地开发类项目成本审计的重点。
  征地费用主要包含了征地区片综合地价、青苗及地上物补偿费、转非安置补助费、征地相关税费（耕地开垦费、耕地占用税、森林植被恢复费等）、不可预见费等费用。土地管理法修订后于2020年1月1日正式实施，对北京市征地费用及征地流程影响较大。一是明确了征地需执行征地区片价政策，由原来的按照《北京市建设征地补偿安置办法》（北京市人民政府令第148号），征地补偿标准在最低保护价的基础上由征地甲乙双方协商确定，调整为各区按照征地区片综合地价实施，由协商价变成执行价。二是土地管理法修订后，对征地流程进行了相应的调整，相比以往征地过程村民参与度更高，可能会发生对征地补偿方案提意见进行修改等事项，从而会增加项目周期和法务风险，增加项目财务成本。
  在拆迁（征收）实施中，被拆迁（征收）人往往与已实施项目和周边项目进行补偿安置标准对比，拆迁（征收）补偿安置标准降低会导致拆迁（征收）工作开展困难，为征拆工作顺利，补偿安置标准下调难度较大。另外在拆迁（征收）实施中存在部分被拆迁（征收）人在重大利益面前难以决策，或者期望过高漫天要价，或者担心自己拿的补偿比别人少会吃亏等情况，导致拆迁（征收）工作难度大周期长，从而导致项目财务成本增加。
 
三、土地开发类项目成本控制分析及建议
  土地一级开发、棚户区改造、绿化隔离地区生态环境建设等土地开发类项目的实施是减量发展的重要路径，成本控制，多拆少占、多拆少建等是减量发展的重要手段，所以做好土地开发类项目成本的控制是实现减量发展的重要环节。根据当前土地开发的相关政策结合项目实施的情况与特点进行分析，针对如何做好土地开发类项目成本的合理控制提出以下建议：
  1.加强土地开发类项目成本预审的基础数据细化审核
  在土地开发成本中，征地补偿费、拆迁补偿费、安置房建设费用是成本预审及控制的核心内容。这些成本对应的基础数据例如：拆迁、征地人口数量；宅基地户数、占地面积、建筑面积；非住宅建筑面积等是项目成本的重要基础和核算依据。所以在项目方案和预审中提供的基础数据越详细，土地开发成本预算就会越精准。通过对镇、村提供的宅基地底卡及人口数据调查明细、集体土地非住宅承包合同、国有土地的住宅和非住宅资料可到相关政府部门调查了解基础数据和产权情况，尽可能使基础数据细化，降低数据误差。另外通过对卫星图现状进行框测，对宅基地占地范围及院落进行比对，对非住宅占地面积、建筑面积进行容积率比对，对异常数据进行核对；对宅基地户均占地面积、户均建筑面积、户均人口数量、 宅基地平均容积率、农业户口占比等指标进行对比，对异常数据进行核对，使基础数据更加精准，从而使预审成本更加精准，使项目后续的管理和监控更加有效，也有利于项目成本的可控和合理性。
  2、对土地开发类项目设置各类规划建设指标、成本指标的标准并审核控制
  建议土地开发类项目按照各类项目实施特点设置拆占比、拆建比、户均补偿成本、人均安置面积、国有土地住宅安置系数、亩均征地成本等相关规划建设指标及成本控制指标，以及项目指标标准和参考系数。并依据项目指标标准和参考系数进行项目的各项成本审核，从而实现项目的减量发展控制和土地开发成本控制。
  3、加强拆迁项目的人口和宅基地管理，并从严把控拆迁补偿安置标准，为减量发展奠定基础
  建议土地开发类项目参照王四营项目的“三榜公示、四级把关、五方认定、五不认标准”等措施，对项目涉及的人员和宅基地进行严格认定，以保障项目中的各项补偿合法依规和成本可控。同时属地政府应加大宅基地的建设控制，严格按照宅基地及房屋建设管理相关政策进行宅基地的建设规模控制，并加大宅基地超占和拆违的处罚和拆迁力度，以拆违促拆迁，从而使宅基地的补偿基数和成本可控。
  各区项目征拆补偿安置标准应严格执行近几年征拆政策文件中对于征拆安置的审核意见以及相关的标准和要求，对国有土地上征收补偿安置、集体土地上拆迁补偿安置标准上进行严格把控，从而使征拆补偿成本可控。鉴于拆迁工作情况复杂难度较大，建议加大政策答疑和宣传力度，协助被拆迁人科学算账、理性拆迁，提高拆迁的公开透明度，坚持一把尺子量到底，一个政策贯始终。从而实现提高拆迁效率，控制拆迁成本。
  4、推行征地模式创新工作，降低征地成本，实现减量发展
  鉴于征地中人员转非安置成本较高且逐年攀升，建议绿隔项目或类似项目借鉴四季青、王四营等地采取了“趸缴变分期、资金变资产、死钱变活钱”的新模式解决超转问题，减少项目成本，从而减少资金平衡建设用地，实现减量的效果。另外由于征地政策有较大调整，需要在征地过程中，做好相关政策和补偿标准的解释、答疑和听证工作，并做好时间计划，确保征地按时完成，防止征地时间过长带来财务成本增加。
  5、推动实施“先供先摊”成本分摊机制，实现项目滚动开发，有利于减量发展。
  以土地开发类项目或规划实施整理单元为成本核算单元，对较为成熟、市场认可度较高的地块，按照市场可接受水平，最大化分摊分期供应项目或规划实施整理单元内土地开发类项目成本。一是采用“先供先摊”方式确定土地开发费用，可提前收回项目开发成本，有效降低资金成本，二是可以快速的实现资金迅速回笼，回笼资金用于项目后续开发，解决项目融资问题，实现项目滚动开发。这样既有利于项目推动，又有效降低成本，有利于减量发展。
  6.缩短土地开发项目周期控制资金成本
  对于土地开发类项目来说，周期长必然面临着财务费用成本高的问题，为缩短土地开发类项目实施周期，目前北京市相关部门也出台了相关政策，缩短了房屋征收等项目周期。另外应加大拆迁力度、加快安置房建设和征地进度，确保拆迁无遗留，被拆迁人能尽快安置上楼，征地按时完成，从而加快项目周期，降低财务成本。
  7.强化全过程管理，保障项目进度和合理控制成本
  土地开发项目一般实施周期较长，发生的费用复杂繁多，为了保障发生费用的合理性和顺利纳入项目开发成本，在土地开发项目中进行全过程管理、对项目发生的所有费用进行全过程跟踪审计尤为重要，通过全过程管理及全程跟踪审计，认真做好项目细化阶段目标，分类指导、有序推进，推动项目顺利收尾、群众早日回迁。并且实现严控补偿范围，严格补偿标准，阶段性分析和控制，切实控制和降低项目成本。　
  8.建立全市统一的土地开发类项目成本科目明细
  目前北京市各类土地开发项目在各区实施时纳入土地开发成本的主要科目虽然基本相同，但存在一些个别成本科目不一致的地方，这使得土地开发项目成本在审计时会发现有的费用在某些项目纳入了土地开发成本，但在别的项目却不能纳入土地开发成本。建议在现有的土地开发成本体系的基础上进行梳理，建立更全面统一的土地开发成本科目明细，更加有利于成本的合理性控制。

参考文献：
1.中共中央 国务院关于对《北京城市总体规划（2016年－2035年）》的批复（2017年9月13日）；
2.北京市国土资源局、北京市发展和改革委员会、北京市财政局《关于印发土地储备开发项目成本预审工作规则的通知》（京国土储〔2014〕207号）；
3.北京市规划和自然资源管理委员会《北京市城乡建设用地供应减量挂钩工作实施意见》(市规划国土发〔2017〕419号）；
4.北京市规划和自然资源管理委员会、北京市发展和改革委员会、北京市财政局、北京市住房和城乡建设委员会《关于印发北京市土地资源整理暂行办法的通知》（市规划国土发〔2018〕314号）；
5.北京市规划和自然资源管理委员会《北京市城乡建设用地减量实施方案》（京规自发〔2019〕463号）；
6、《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（京政发〔2020〕15号）；
7.北京市住房和城乡建设委员会《关于开展本市棚改项目征拆安置补偿方案、资金平衡方案和开发建设方案审核有关意见的请示》（京建文〔2018〕99号）；
8.北京市住房和城乡建设委员会《关于进一步做好国有土地上房屋征收补偿决定有关工作的通知》（京建法〔2021〕2号）；
9.《北京市2020年棚户区改造和环境整治任务》的通知（京政办发〔2020〕11号）。
 
作者介绍:徐燕
高级经济师、注册房地产估价师、土地估价师、全国房地产经纪人、价格评估师，现任华信地产集团监事副总裁、首席咨询师。
 
作者介绍:刘同愿
注册房地产估价师，土地资源管理学士，现任北京华信房地产评估有限公司房地产业务三部高级项目经理。